נשיאת העליון בדימוס מרים נאור ונשיאת העליון אסתר חיות / צילום: נועם מושקוביץ', וואלה!
פסק דין של בית המשפט העליון שניתן בשבוע שעבר בהרכב מורחב של שבעה שופטים, במסגרת דיון נוסף שהפך את ההלכה הקודמת בעניין, מסתמן כפסק הדין המשמעותי ביותר בתחום התובענות הייצוגיות שניתן בישראל בשנים האחרונות.
פסק הדין בעניין "מי הגליל", שרבים סבורים כי עתיד לחולל מהפכה בתחום, קבע כי על המגיש בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד רשות ציבורית לא חלה חובת פנייה מוקדמת לרשות. זאת, בניגוד לחובה המוטלת על אדם המבקש להגיש עתירה או תביעה כספית נגד רשות ציבורית. רשות ציבורית בהקשר זה היא כל רשות מרשויות המדינה, כמו רשות מקומית, תאגיד עירוני, רשות מקרקעי ישראל וגופים נוספים הממלאים תפקידים ציבוריים.
לפי הנתונים שריכז עו"ד אסף פינק לסיכום שנת 2018 בתובענות ייצוגיות, בקשות לאישור תובענות ייצוגיות נגד רשויות המדינה תפסו את המקום השני מבין כל הבקשות שהוגשו בשנת 2018 - כ-13%, 158 בקשות. רובן הופנו נגד רשויות מקומיות. מדובר בירידה לעומת שנת 2017, אז הוגשו 200 בקשות כאלה.
בקשות אלה הוגשו תחת ההלכה הקודמת, שחייבה את המבקש הייצוגי לפנות בפנייה מוקדמת לרשות אותה הוא מבקש לתבוע. בפועל, אותה פנייה מוקדמת סיכלה במקרים רבים את הגשת הבקשה לאישור, שכן החוק מעניק לרשות אפשרות לחדול מהפרקטיקה הבעייתית ולייתר את ההליך המשפטי בעניינה ("הודעת חדילה").
כעת משתנה מצב הדברים באופן דרמטי, ומסתמן כי מספר הבקשות לאישור תובענות ייצוגיות יעלה, בניגוד למה שקיוותה להשיג שרת המשפטים לשעבר איילת שקד, שביקשה לרסן את מספר הייצוגיות המוגשות באמצעות הטלת אגרה.
לדברי פרופ' אלון קלמנט מאוניברסיטת תל-אביב, שנחשב למי שמוביל את המחקר האקדמי בתחום התובענות הייצוגיות בישראל, "אם אין חובה לבצע פנייה מוקדמת לרשות, יורדת מגבלה משמעותית, במיוחד לאותן רשויות שהגיבו מספיק מהר לכל פנייה כזאת ושינו את הפעולה בהתאם".
עוד מסביר קלמנט כי הפסיקה תדרוש מחלק מהרשויות לשנות את התנהלותן באופן ניכר. לדבריו, "האפשרות שהייתה לרשות, לתת מענה אישי ולפתור בעיה ספציפית למי שפנה בלי לתת מענה כולל, זו אסטרטגיה שבעקבות פסק הדין רשויות לא יוכלו לעשות בה שימוש".
ואולם לשיטתו של קלמנט, החשיבות הרבה של פסק הדין טמונה בכך ששופטי העליון, ובראשם הנשיאה אסתר חיות שכתבה את חוות-הדעת המרכזית של פסק הדין, השכילו להבין כיצד נכון לגרום לציבור לעמוד על זכויותיו מול הרשות. "פסק הדין תופס נכון את נושא התמריצים של עורכי הדין בתובענות ייצוגיות", הסביר קלמנט. "זאת, כי יש כאן הכרה חשובה של בית המשפט העליון בכך שהבעייתיות בפנייה מוקדמת היא שמי שפונה לא מקבל שום דבר מהרשות. במובן הזה פסק הדין מהווה הכרה מובהקת של בית המשפט באופן שבו תובענות ייצוגיות פועלות - על סמך תמריצים", הוסיף.
בהקשר זה, מציין פרופ' קלמנט, שופטי העליון הבינו שכל פסיקה אחרת שלהם תוביל למצב של פשרות בבקשות לאישור תובענות ייצוגיות שאינן זוכות לפיקוח של בית המשפט, בניגוד להוראות החוק. "הנשיאה חיות מכירה בזה שאם פניות מוקדמות יסתיימו בפשרות, הצדדים 'יעלימו' את התביעות, בלי כל פנייה לבית המשפט. הפסיקה שלה מתמודדת עם זה היטב", הסביר.
ביחס לשאלה האם ההחלטה הדרמטית של בית המשפט העליון שהפכה הלכה קודמת מוצדקת, השיב קלמנט כי עדיין מוקדם לקבוע זאת. מצד אחד, הסביר, "עלולה להיות בעיה של תביעות-סרק. כאשר יש דרישה לפנייה מוקדמת, לכאורה פוחתים המקרים של הגשת תביעה חסרת כל בסיס, מעצם תשובתה של הרשות. מצד שני, יש חשיבות רבה במתן תמריצים לתובעים ייצוגיים ועורכי דינם לפעול ולמצוא עוולות. כשהם פונים לרשות, והעוולה מתוקנת ללא כל פנייה לבית המשפט, אין להם כל תמריץ כזה".
חשש לבזבוז כספי ציבור
עו"ד שי תמר, שותף במחלקת הליטיגציה במשרד ליפא מאיר המייצג לרוב את מי שנתבעים בתובענות ייצוגיות, מזהיר מפני השלכות שליליות של פסק הדין. לדבריו, "תוצאת פסק הדין מהווה זריקת עידוד לתופעה הפסולה שבית המשפט העליון כינה 'תעשיית התובענות הייצוגיות', אשר תגרום בוודאי לבזבוז כספי ציבור. אני צופה כי הקביעה שלפיה לא נדרשת פנייה מוקדמת בטרם הגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד 'רשות', תגרור ריבוי בקשות לאישור תובענות ייצוגיות נגד רשויות ציבוריות בעניינים של מה בכך - בשל טעויות או כשלים שניתן היה להסדיר ולפתור מיידית עם קבלת פנייה מוקדמת, ללא צורך בהליך משפטי כלשהו. כעת יארבו עורכי הדין לכל טעות או כשל של רשות ציבורית ויזדרזו להגיש נגדה מיד בקשה לאישור תובענה ייצוגית, במטרה לזכות בגמול ושכר-טרחה על חשבון הציבור, תוך גרירת הרשות להליך משפטי יקר שניתן היה לייתרו".
עורכי הדין בתחום הייצוגיות מרוצים
מהצד השני, ניצבים מי שמייצגים לרוב את התובעים הייצוגיים. אחד כזה הוא עו"ד עדי מוסקוביץ ממשרד מוסקוביץ-אזרואל, שעוסק בעיקר במיסוי מוניציפלי ותובענות ייצוגיות נגד רשויות מקומיות ותאגידי מים וביוב. מבחינתו, מדובר בבשורה חיובית.
"בסדרה של פסקי דין שניתנו בשנים האחרונות חיסל למעשה בית המשפט העליון את התובענה הייצוגית המינהלית נגד רשויות, וזאת למרות שהיא מעוגנת מפורשות בהסדר ספציפי מפורש ומקיף בחוק תובענות ייצוגיות", טען עו"ד מוסקוביץ, והוסיף: "פסק הדין הנוכחי מעיד על שינוי מגמה ועל שינוי הגישה של בית המשפט העליון, שאף הוקצנה בבתי המשפט המחוזיים. כתוצאה מפסק הדין נחזור לראות תובענות ייצוגיות שמסתיימות במהירות-בזק, באקט של חדילה בו הרשות המקומית מפסיקה את הגבייה הבלתי חוקית ופטורה מהשבה".
עו"ד חגי דורון, שותף במשרד ש. הורוביץ, סבור כי המרווחים הגדולים מהפסיקה הם עורכי הדין העוסקים בתחום הייצוגיות, ומתריע מפני הפגיעה הצפויה ברשויות המקומיות החלשות יותר. לטענתו, "כמו תמיד עורכי הדין של שני הצדדים ירוויחו בעיקר. מדובר בשינוי שעיקר האש בו תופנה כלפי עיריות ומועצות מקומיות, ולכן הרשויות החלשות והפריפריות יהיו אלה שיסבלו יותר. מעניין לראות האם בכל זאת יהיה מי שיטרח לבצע פנייה מוקדמת לרשות בניסיון אמיתי לפתור בעיה לציבור, וכיצד יתייחס בית המשפט להסכמה של רשויות לפעול לתיקון המצב בעקבות פנייה כאמור טרם הגשת הליך משפטי".
עו"ד מלכה אנגלסמן, שותפה וראש תחום מיסוי מוניציפלי במשרד מ.פירון, המשרד שלפי נתוניו של עו"ד פינק תפס את המקום הראשון בייצוג נתבעות בתובענות ייצוגיות בשנה החולפת, סבורה כי הציבור צפוי להרוויח מההלכה החדשה של העליון. לדבריה, "טרם פסק הדין, נשלל עד כדי מחצית מהגמול שהגיע לתובעים ייצוגיים שהגישו תביעה ישירות לבית המשפט ללא פנייה מוקדמת לרשות", ואולם כעת, בעקבות הפסיקה, "ירוויח הציבור הרחב, שגם יהיה זכאי לגמול מלא שיפסוק לו בית המשפט, עבור המאמץ והתרומה לציבור".
בשורת האיוב של תאגידי המים והביוב
קביעה נוספת של בית המשפט העליון במסגרת פסק הדין, חשובה לא פחות לאור ריבוי התביעות בנושא, היא כי ככל שמוגשת בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד תאגיד מים וביוב בגין גביית יתר של תעריפי מים וביוב, אין לראות את התאגיד בהקשר זה כ"רשות" לפי חוק תובענות ייצוגית, אלא ככל נתבע אחר, וליתר דיוק ובלשון החוק - "עוסק".
בכך, הלכה למעשה, קבע בית המשפט העליון כי ההסדרים המיטבים הניתנים לרשויות על-פי החוק, כמו למשל האפשרות להודיע כי יפסיקו את גביית היתר ללא צורך לשלם עבורה ("הודעת חדילה"), וההגבלה לפיה ניתן לתבוע רשות רק עד שנתיים אחורה מיום הגשת הבקשה - לא חלות על כל אחד מעשרות תאגידי המים והביוב בישראל. קביעה זו מגבירה משמעותית את חשיפתם של תאגידים אלה לבקשות אישור.
לדברי פרופ' קלמנט, השאלה האם מדובר בפסיקה מוצדקת תלויה ברציונלים שעמדו לנגד עיניהם של המחוקקים את חוק תובענות ייצוגיות שנכנס לתוקפו בשנת 2006. בהתייחס לכך שלא תינתן לתאגידי המים והביוב האפשרות לסיים את ההליך המשפטי באמצעות הודעת חדילה, ציין קלמנט כי "השאלה הגדולה היא עד כמה עושות רשויות טעויות כאלה בלי שהן מתכוונות, ועד כמה אנחנו רוצים להגן על התקציב שלהן, בהנחה שייתכן כמובן שמי שמקבל את הפיצוי, ישלם אחרי זה תעריפים יותר גבוהים כי העלות תגולגל עליו".
לדבריו, ההלכה בהקשר זה "דורשת פיתוח נוסף. זה לא ברור מאליו שהשיקולים של גלגול העלות על האזרחים חלים במקרה של תאגידי מים וביוב, אבל אני לא בטוח עד כמה התייחסו לעומק למסגרת השיקולים הזאת. יש לזכור שהמחוקק תמיד יכול לשנות את החוק ולהגן עליהם".
מבחינת עו"ד תמר, מדובר בפסיקה שגויה. "הקביעה שלפיה התאגיד פועל בנושא הגבייה כ'עוסק' ולא כ'רשות', שוללת ממנו את עיקר ההגנות המוקנות בחוק לגוף הממלא תפקיד ציבורי על-פי דין - על אף שמתקיימים לגביו הרציונליים שביסוד הגנות אלה. אם בתחום הגבייה תאגיד המים פועל כ'רשות', אין כמעט משמעות לסיווגו כ'רשות' בתחומי פעולה אחרים שלו. לכן, גם כאן יש לצפות לגידול מואץ בכמות הבקשות שיוגשו".
לעומתו, עו"ד אנגלסמן, המתמחה בדין המוניציפלי, סבורה כי "הרחבת הזכות להגשת תובענות ייצוגיות נגד תאגיד המים והביוב בגין תשלומים הנגבים על-ידם היא מאוזנת ומוצדקת, שכן התשלומים הנגבים על-ידי תאגידי המים אינם בגדר 'אגרה' או 'היטל', אלא 'מחיר'".
עו"ד מסקוביץ, המייצג מבקשים ייצוגיים נגד תאגידי המים והביוב, מרוצה כמובן מהבשורה של העליון וחושף אור כיצד התרחשו גם הדברים בפועל. "בזכות המגמה ששלטה בבית המשפט העליון בשנים האחרונות, נהדפו תובענות ייצוגיות נגד תאגידי מים וביוב, בטענות פרוצדורליות הנוגעות לסמכות העניינית ולתקופת התביעה או למעמד התאגיד כ'עוסק'", הסביר. כעת, הוא בטוח, יתהפכו היוצרות לחלוטין.