יו"ר הכנסת יולי אדלשטיין ורה"מ בנימין נתניהו / צילום: רויטרס
ההחלטה של ראש הממשלה בנימין נתניהו להילחם בהליך החסינות עד טיפת דמו האחרונה, לא הייתה אמורה לייצר כל קושי או אתגר עבור יושב-ראש הכנסת. בסופו של דבר, זהו עניינו הפרטי של כל חשוד ונאשם, להחליט לעצמו באילו אמצעים חוקיים ינקוט בקרב על חפותו.
אלא שבימים האחרונים החלו אנשי ראש הממשלה להבהיר ליו"ר הכנסת, יולי אדלשטיין, שייתכן שכדאי להדק את תיאום הציפיות בינו לבין נתניהו. בניגוד למה שניתן אולי היה להבין, תוכנית הקרב ההירואית שנהגתה בבלפור לא מתייחסת לטיפת דמו האחרונה של נתניהו, אלא לטיפת דמו האחרונה של אדלשטיין. ראש הממשלה מצפה מהרץ להקריב את עצמו לטובת המלך.
אדלשטיין של הימים האחרונים מזכיר את הגיבור משירו הישן של רוברט פרוסט (The road not taken). חבר הכנסת הוותיק והפופולרי מביט בשני השבילים המתפצלים מולו ביער הפוליטי הצהוב. הימני מוביל לבית ראש הממשלה. השמאלי מוביל למשכן הנשיא. בתוך זמן קצר יהיה יושב-ראש הכנסת מוכרח לבחור באחד משני השבילים. כל צעד שינקוט בו בקרב על הליך החסינות ימקם אותו בהכרח בתחילתו של אחד מהם. ברגע שיתחיל לצעוד בו, לא יוכל לחזור לאחור.
ריצויה של כחול-לבן והקמת ועדת הכנסת לדיון בחסינות נתניהו ירחיקו אותו מראשות הליכוד ביום שאחרי נתניהו. הוא ייתפס בעיני חבריו כמי שבגד. ריצויו של נתניהו ונעילת שערי מליאת הכנסת, כדי למנוע דיון בנושא החסינות, ירחיקו אותו ממשכן הנשיא. הוא ייתפס כמי שפעל בניגוד להוראת החוק.
על הדרך, ייתכן שהדבר גם יביא להדחתו מכהונתו, וזאת בידי גוש ה-65. למרות הנאום המוצלח שנתן אדלשטיין ביום ראשון השבוע, בו ביקש לשמר לעצמו את שני מצבי הפעולה, זמן ההכרעה שלו אזל. הניסיון להלך בשני השבילים לא יצלח יותר. המערכת הפוליטית דוחקת בו לבחור באחד מהשבילים, והוא מוכרח לבחור כעת.
יש גם דרך שלישית
אלא שבניגוד לשדר שהמערכת הפוליטית מעבירה לאדלשטיין, מתקיימת כאן גם אפשרות נוספת. זהו שביל שלישי שטרם דובר בו, ושהצעידה בו תלויה באומץ-ליבו של היו"ר. אם יבחר בשביל הזה ייתכן שיהיה בכך כדי להוכיח שדווקא הוא ראוי יותר מכולם. יותר מחברי המפלגה היריבה שמבקשים ממנו להתמקד בטובתו האישית. ויותר מחבריו למפלגה שמבקשים ממנו שלא לציית לחוק.
בשבוע שעבר גיביתי כאן את חוות-הדעת שפרסם היועץ המשפטי לכנסת, עו"ד איל ינון. כתבתי כי בניגוד לביקורת שנשמעה עליו, ינון צודק, והחוק אכן מאפשר (אך לא מחייב) לדון בבקשת החסינות של נתניהו (גם) כאשר המדינה מצויה חודשיים לפני הבחירות. חטפתי על כך לא מעט ביקורת, אבל אני עומד עדיין מאחורי דבריי.
אלא שהשבוע צעד ינון צעד צעד נוסף במסגרת חוות-דעת חדשה שפרסם ביום ראשון השבוע. חוות-הדעת הזו שונה מאוד מקודמתה. היא אינה נובעת באופן ישיר מלשון החוק ומהתקנון. היא פרשנות בהחלט לגיטימית, אך רחוקה מלהיות מחויבת.
ינון בחן את סמכות יושב-ראש הכנסת בזמן הפגרה. הוא קבע כי היו"ר אינו רשאי למנוע את כינוס מליאת הכנסת לטובת הקמת ועדה שתדון בחסינות של נתניהו במקרה ש-25 חברי כנסת ביקשו זאת. בכל הכבוד, אני סבור שחוות-הדעת הזו אינה מבוססת היטב.
העמדה המשפטית האלטרנטיבית שניתן להציג כאן, זו שאני סבור שמתיישבת באופן מוצלח יותר עם לשון החוק, התקנון והמסורת הפוליטית, פותחת ליושב-ראש הכנסת אפשרות לצעוד בשביל שלישי. אם יאמץ את חוות-הדעת האלטרנטיבית הוא יוכל לפלס לו דרך משלו. לא זו שכחול לבן מייעדים לו ולא זו שנתניהו מייעד לו.
כשתקנון הכנסת סותר את החוק
תקנון הכנסת קובע כי במקרה שבו 25 חברי כנסת מבקשים לכנס את המליאה בזמן פגרה, חובה על יושב-ראש הכנסת לכנס את המליאה. אלא שהתקנון קובע כי לא ניתן לכפות דיון בכל עניין, ומציין כי "יושב-ראש הכנסת יעמיד את הנושאים, כהצעות לסדר היום".
אין חולק כי הקמת ועדה שתדון בחסינות נתניהו היא עניין אופרטיבי ורחב בהרבה מהצעה לסדר היום שעניינה רק דיון בנושאים חמים המונחים על סדר היום הציבורי. גם ינון בחוות-דעתו מקבל את ההבחנה בין מעשה אופרטיבי לדיון כללי. בזה, לכאורה,נגמר הסיפור, וברור שלא ניתן לכפות על המליאה דיון לצורך מעשי של הקמת ועדה.
אז מדוע קבע השבוע ינון כי יושב-ראש הכנסת חייב לקיים דיון מליאה שבו תוקם ועדת הכנסת שתדון בחסינות?
ינון מסתמך על סעיףבחוק הכנסת, שקובע כי 25 חברי כנסת רשאים לדרוש דיון מליאה בזמן הפגרה. סעיף החוק, בניגוד לסעיף התקנון, אינו קובע כל מגבלה לעניין זה. לגבי הצעה לסדר או כל עניין אחר - 25 חברי כנסת יכולים לבקש דיון בכל נושא, לכפותו על המליאה, ולקיימו בכל צורה.
ינון רואה בכך סתירה בין התקנון לחוק. כדי ליישב את הסתירה, הוא קובע כי בכל הנוגע לחקיקה שכלליה מוסדרים בתקנון הכנסת - תקנון הכנסת גובר. ואילו בכל עניין אחר, כמו למשל הקמת ועדה שתדון בחסינותו של נתניהו, יגבר החוק. מכאן מסקנתו של ינון, שיושב-ראש הכנסת אינו רשאי למנוע דיון שמטרתו הקמת ועדה בזמן הפגרה.
כשבית המשפט פסק אחרת
וכאן צריך להדגיש: זה לא החוק שמכניס את אדלשטיין למלכוד שבו הוא מצוי כעת. זו חוות-הדעת שעושה זאת. אלא שכאמור, לטעמי היא רחוקה מלהיות מוכחת. יישוב הסתירה שבין החוק לתקנון אמור היה להיות אחר לחלוטין ופשוט בהרבה. החוק קובע את עצם הזכות של חברי הכנסת לכפות דיון בזמן פגרה, ואילו תקנון הכנסת (שנועד לקבוע את סדרי המליאה) קובע את האופן שבו תיושם זכות זו. הדיון הכפוי יתקיים, ובלבד שהוא יהיה כהצעה לסדר, ולא בשום דרך אחרת. בדרך זו אין סתירה בין החוק לתקנון, ומדובר בשני מקורות משלימים. לכן, דיון בנושא בוער על סדר היום אפשרי בזמן פגרה, אך הקמת ועדה לדיון בחסינותו של נתניהו אינה אפשרית בזמן פגרה.
העמדה הזו שאני מציג כאן, קיבלה חיזוק משמעותי בפסיקת בית המשפט העליון רק לפני שנה. בית המשפט קבע כי התכלית שעומדת מאחורי סעיף החוק היא "לאפשר לכנסת גם במהלך תקופת פגרה פיקוח פרלמנטרי על פעולות הממשלה".
כלומר, כל מטרת הסעיף היא לאפשר דיון בנושאים בוערים שעל סדר היום, שיש בהם צורך לבקר את מעשי הממשלה או לדרוש ממנה לנקוט פעולה כזו או אחרת. אז, האם ניתן להשתמש בסעיף החוק הזה כדי לכפות דיון לצורך הקמת ועדה שתדון בחסינותו של אחד מחברי הכנסת?
בית המשפט היה די ברור בעניין הזה. השופטים ציינו כי "האפשרות שניתנה ל-25 חברי כנסת ליזום דיון במליאת הכנסת היא חריג לכלל שאין מקיימים דיונים במליאה במהלך פגרה ועל כן... אין מקום לפרשנות המרחיבה את גדר הנושאים שניתן להעלות לדיון בתקופה זו".
ועוד הוסיפו וקבעו כי "הפרשנות שלפיה 25 חברי כנסת רשאים לדרוש את כינוס הכנסת בפגרה לשם העלאת נושאים דחופים ובעלי חשיבות ציבורית לדיון כהצעות לסדר היום בלבד, מגשימה תכלית זו ועל פיה יש לפרש גם את הוראת סעיף 21(א) לתקנון הכנסת".
ההחלטה נשארת בידי הלקוח
אדלשטיין צריך להחליט אם חוות-הדעת של ינון מקובלת עליו. ככל שכן, היו"ר צריך לפעול ביושר, בנאמנות לחוק ולתקנון ולבחור באחד משני השבילים. אין בחירה שתעשה לו טוב. המחיר שישלם על כל אחת מהבחירות עומד להיות גבוה מאוד. אלא שאדלשטיין אינו חייב לקבל את חוות-הדעת של ינון. ודאי שלא כאשר ההיגיון, הניסיון, ואפילו הפסיקה - לצידו.
לטעמי, חוות-הדעת שהוגשה לאדלשטיין מביאה לתוצאה משפטית שונה מזו שהתקנון מורה עליה. למעשה, התקנון מורה בדיוק את ההיפך. חוות-הדעת שונה מהנוהג המקובל בכנסת לגבי סוג הדיונים המתקיימים בה במהלך פגרה. והיא שונה מזו שאליה מובילה פרשנות בית המשפט ביחס לחוק, כפי שניתנה רק לפני שנה.
נדמה לי שהדברים האלה לא לגמרי נעלמו מעיני יושב-ראש הכנסת, שכן כבר ביום ראשון הקדים והודיע בנאומו כי הוא אינו מקבל את חוות-הדעת של ינון. אם אכן זה כך, על יושב-הראש להתעקש על עמדתו.
חלק מסיעות הבית הודיעו מראש על כך שיסרבו להעניק חסינות לנתניהו. ברור, אם כן, שההליך ה"מעין שיפוטי" שאמור היה להתקיים בעניינו של ראש הממשלה לא יוכל להתקיים בנסיבות לא ענייניות שכאלה. במקרה כזה, האפשרות שמונחת לפתחו של אדלשטיין הופכת מזכות משפטית לחובה פוליטית. הוא אמון על סדריו של הבית. הוא לא יכול לתת יד להליך שפוגע באופן אנוש כל-כך בזכות כה חשובה שבחר המחוקק להעניק לחבר כנסת.
איני מקנא באדלשטיין. לו יבחר בשביל השלישי יטענו מבקריו, שלא בצדק, כי הוא פועל באופן לא חוקי. אבל אני רואה כאן גם הזדמנות. יושב-ראש הכנסת עשוי במעשיו, ולא רק בדיבורו, להבהיר כי החוק אינו זה שנקבע בידיו של יועץ משפטי, מכובד ככל שיהיה. היועץ, ככל עורך דין אחר, מספק חוות-דעת. ההחלטה נתונה בידיו של הלקוח. במקרה הזה, אדלשטיין צריך ללכת עד הסוף ולקבוע תקדים בדברי ימי הכנסת. יושב-ראש הכנסת הוא שקובע את סדריו של הבית על פי הבנתו את תקנון הכנסת והחוק. לא היועץ.
הכותב שימש כיועצה הבכיר של שרת המשפטים לשעבר איילת שקד ואחראי מטעמה על ענייני הכנסת והממשלה במשרדה. בנוסף, שימש כמרכז ועדת השרים לחקיקה וכמרכז ועדת שקד-לוין להגברת המשילות בישראל. הוא תלמיד לתואר שלישי באוניברסיטה העברית