ג'ו סימונס, יו"ר ה-FTC / צילום: רויטרס
בין מלחמת הסחר של ארה"ב וסין לקמפיין הבחירות לנשיאות מתנהל קרב נוסף וחשוב לא פחות: הקרב על הרגולציה של ענקיות הטכנולוגיה. נושאים של הגבלים עסקיים, פרטיות ואבטחת מידע ופיקוח על תכנים פוליטיים תופסים בשנה האחרונה את קדמת הבמה. נציגי חברות הטכנולוגיה הגדולות מרבים להתראיין וכך גם הפוליטיקאים הרפובליקנים והדמוקרטים בארה"ב. כולם מדקלמים מסרים שנועדו לרכוש את אמון קהל הבוחרים או המשתמשים ולהראות להם שהם עובדים בשבילם.
מי שמנהלים את מאבק הכוחות הזה מאחורי הקלעים, מהצד של הרגולטור, הם פקידי ממשל טראמפ, ובראשם אנשי נציבות הסחר הפדרלית (ה-FTC). ג'ו סימונס, המכהן כיו"ר הנציבות זה שנה וחצי, שם בראש סדר העדיפויות שלו את המאבק בענקיות הטכנולוגיה.
סימונס הוא מינוי של טראמפ, כחלק ממהלך של מינוי בכירי ממשל שביצע מעט אחרי שהתחיל לכהן כנשיא. הוא אומנם הגיע ל-FTC מהשוק הפרטי, שם היה שותף במשרד עורכי דין, אך בעברו שימש כיו"ר משותף של קבוצת ההגבלים העסקיים של ה-FTC. במסגרת תפקידו הראשון בנציבות היה שותף בפיתוח הכללים המנחים למהי הפרה של חוק התחרות שאומצו על ידי ה-FTC ומשמשים אותה עד היום.
לפני שנה הוביל סימונס הקמה של "כוח משימה מיוחד" לחקירות בתחום הטכנולוגיה בשם TED -Technology enforcement division. היחידה אחראית על חקירות של חשדות להפרת חוקי התחרות בתעשיית הטכנולוגיה ועל אכיפתם. במהלך השנה שחלפה מאז הקמת כוח המשימה, הנציבות פתחה למעלה מתריסר חקירות נגד חברות טכנולוגיה, וכיום מנהלת 14 חקירות פעילות. בנוסף, ה-FTC היא בעלת הסמכות לפעול נגד הפרות של פרטיות ואבטחת מידע.
ה-FTC לא חושפת את פרטי החקירות, על מנת שלא לחבל בהתנהלותן, אך דיווחים בתקשורת בארה"ב שפכו אור על חלק מחקירותיה. לפי דיווח ב"בלומברג" מדצמבר האחרון, אחת החקירות המתנהלות כיום היא נגד אמזון והיא עוסקת בשליטתה בשוק הענן. לפי גרטנר, אמזון מחזיקה ב-48% מהשוק, ומיקרוסופט ב-16% נכון ל-2019. פעילות הענן של אמזון (AWS) אומנם מהווה רק 12.5% מהכנסות אמזון, אך היא אחראית לרווח של החברה ומסבסדת את פעילות הקמעונאות המפסידה.
גם פייסבוק נמצאת תחת חקירה פעילה של ה-FTC, כפי שחשפה החברה ביולי האחרון. החקירה עוסקת ככל הנראה ברכישות ווטסאפ ואינסטגרם. בימים אלו החברה פועלת לאיחוד של התשתיות של האפליקציות, כשבחברה מסבירים כי המטרה היא לאפשר תקשורת מאובטחת יותר. עם זאת, פוליטיקאים בארה"ב מאיימים להוציא צו מניעה, בטענה כי המהלך נועד למנוע מהרגולטור לפרק את החברה.
חקירות של רכישות ומיזוגים שאושרו בעבר על ידי הנציבות הן פעילות יוצאת דופן, שמדגימה את המדיניות הלוחמנית של סימונס. ההוראה לבחון רכישות עבר נחשבת לשנויה במחלוקת, ואף כונתה "מטורפת" על ידי נציב מסחר לשעבר.
בראיון ל"בלומברג" באוגוסט האחרון, סימונס הגן על ההחלטה ואמר שפירוק חברה הוא צעד מאתגר, אך ייתכן שמדובר בצעד נכון כדי להחזיר את התחרות לסקטור הטכנולוגי. "זה לא פתרון אידיאלי, אבל אם נהיה חייבים, נעשה את זה", אמר. בינתיים, אמזון, פייסבוק וגוגל נחקרו כולן בשל מיזוגים ורכישות שאושרו בעבר.
אי הסכמות בתוך הסוכנות
בחודש שעבר זכינו להצצה נדירה לשיח הפנימי בסוכנות, עם שני פאנלים שהתקיימו בתערוכת ה-CES בלאס וגאס. אחד מהם היה נאום של יו"ר הנציבות, והשני - פאנל של שאלות ותשובות עם שתיים מעובדותיה. בנאומו, סימונס חזר על הצהרותיו הרגילות בנוגע לחשיבותה של הנציבות, להישגיה האחרונים ולצורך שלה בתקציבים נוספים. בפאנל שנערך מאוחר יותר התקיים דיון שחשף אי הסכמות בתוך הנציבות, שנחלקת לשני מחנות הדוגלים במדיניות שונה.
"אנחנו יכולים רק להרוויח מלהסתכל על העבודה שלנו בעבר ולשאול אם החלטנו את ההחלטה הנכונה, לא רק כדי לבצע מהלכים עדכניים עכשיו, אלא גם כדי לבדוק את איכות התחזיות שלנו", אמרה רבקה סלוטר, אחת מנציגות הסוכנות בפאנל, התומכת במדיניות המחמירה של סימונס. "החלטות בתחום ההגבלים העסקיים מבוססות על תחזיות, כמו ההנחה ששחקן שלישי יכנס לשוק. אם הנחות אלו התבררו בדיעבד כלא נכונות, הן יכולות ללמד אותנו להיות מדויקים יותר בתחזיות העתידיות שלנו. זה נכון לא רק בתחום הטכנולוגי, אלא גם בתחומי הבריאות, למשל עם מיזוגים של בתי חולים".
לעומתה, עובדת נוספת של הנציבות, כריסטין ווילסון, הביעה עמדה הפוכה בכל הנוגע לבחינה מחודשת של מיזוגים ורכישות: "אנחנו לא רוצים להסתכל רק על הפגיעה מעסקאות אלא גם על היתרונות שלהן, ואני רוצה לראות אותנו עושים הערכות שלוקחות בחשבון את שני הצדדים באופן יותר מאוזן".
ווילסון אף הדהדה חלקים מהביקורת המופנית כלפי הנציבות מבחוץ: "אני מאמינה שכל פעולה שניקח בנוגע לפירוק של חברה לא צריכה להגיע רק כי החברה היא גדולה ומצליחה, אלא על בסיס הליך אכיפה שכולל את כל השלבים הנחוצים והקבועים בחוק. יש שאומרים שאנחנו צריכים להפעיל רגולציה על ענקיות הטכנולוגיה כמו שעשינו עם חברות המסילות והמטוסים, ואכן יש כמה קווים מקבילים, כמו התאמת מחירים שנעשתה בה שימוש גם אז וגם היום. אולם היום אפשר לראות שהתחרות בין חברות הטכנולוגיה דווקא משתלמת לצרכנים".
בתגובה לדבריה של ווילסון, אמרה סלוטר כי "בכל הקשור לפירוק חברות הטכנולוגיה הגדולות, צריך לבחון מה החוקים מאפשרים ומורים לנו לעשות. ההצעות לפירוק לא מבוססות על אמירות כמו ‘אנחנו לא אוהבים את החברות הללו כי הן גדולות ומצליחות', אלא על דאגות הקשורות לנזק שנגרם לצרכנים בגלל הכוח הרב של החברות הללו בשוק", והוסיפה: "החוקים לא מאפשרים לנו להגיד ‘אנחנו לא אוהבים אתכם', להניף שרביט ולפרק את חברות הטכנולוגיה הגדולות במטה קסם. הם דורשים מאיתנו לחפש ולפעול נגד הפרות של חוקי התחרות".
מי יהיה אחראי על תחום הפרטיות?
מלבד ההתמודדות עם קולות מנוגדים מבפנים, ישנם גם איומים מבחוץ על סמכותה של הנציבות. פרשת קיימברידג' אנליטיקה, שפרצה לפני כשנתיים, כבר שככה מעט, אך נושא הפרטיות מקבל בחודשים האחרונים חשיבות מחודשת. נכון להיום, בהיעדר מדיניות פרטיות פדרלית ברורה, ה-FTC הוא זה שמתמודד עם סוגיות פרטיות, כל אחת לגופה, מול ענקיות הטכנולוגיה. אך לאחר גיבוש חוקי הפרטיות של מדינת קליפורניה, שתי הצעות לתקנות פרטיות פדרליות חדשות נמצאות כיום על שולחן בית הנבחרים האמריקאי. מלבד השינוי בלשון בחוק, ההצעה שתתקבל יכולה גם לשנות את האופן שבו תתבצע אכיפה.
נבחרי הציבור הרפובליקנים והדמוקרטים, ואפילו הנשיא האמריקאי דונלד טראמפ, מסכימים כולם כי חקיקה כזו נדרשת, אך לא מסכימים על פרטיה. אי ההסכמה המשמעותית ביותר סביב זכותו של האינדיבידואל לנקוט בפעולה משפטית נגד חברה שהוא מאמין שהפרה את זכותו לפרטיות. הדמוקרטים כוללים את הזכות הזו בהצעתם, ואילו הרפובליקנים לא. נקודת מחלוקת נוספת היא, האם החוק החדש יחליף את חוקי הפרטיות הקיימים במדינות השונות, או יהווה תוספת אליהם.
נושא נוסף שעל הפרק הוא זהות הגוף שיהיה אחראי על אכיפת החקיקה החדשה. כיום נציבות הסחר היא שפועלת בנושאי פרטיות באמצעות החוק הקיים. מרבית חברי הקונגרס מאמינים שיש לשמור על סמכותה של נציבות הסחר בכל הנוגע לאכיפת חוקי הפרטות החדשים, ואף לחזק אותה. אחת מההצעות שהוגשו אף כוללת הצעה להגדלת התקציב של הנציבות ולהקמה של זרוע פרטיות יעודית בתוכה. עם זאת, הצעה אחרת שעומדת על הפרק מבקשת להקים רשות פרטיות פדרלית שתקבל לידיה את האחריות לניהול חקירות בנושאי הפרות פרטיות.
חברות הקונגרס אנה אשו וזואי לופרגן מקליפורניה הגישו הצעת חוק בשם "חוק הפרטיות המקוונת". ההצעה מבקשת להקים סוכנות פרטיות פדרלית חדשה, שתתוקצב היטב ותעסיק כ-1,600 אנשים, ותחזיק בסמכות להטיל קנסות על מפירי פרטיות. ההצעה מגיעה מגובה בטענה שהגנה על פרטיות המשתמשים אינה התפקיד המרכזי של ה-FTC ולכן גם לא בעדיפות הראשונה עבורה. "דפוסי הפרות הפרטיות הם כל כך רחבים, עד שהסמכות שבידי הסוכנויות הקיימות אינה מספיקה", אמר רלף נאדר, פעיל מוכר בנושאי זכויות הצרכן בארה"ב, בראיון ל"ניו יורק טיימס" שהתקיים לפני הגשת ההצעה. כיום, ה-FTC מעסיקה 40 עובדים בלבד הממונים על תחומי הגנת הפרטיות ואבטחת מידע, מתוך 1,130 עובדיה.
בנאום שנשא סימונס ב-CES הוא התייחס לטענות הללו ואמר כי הוא סבור שהקמת רשות כזו תהיה "טעות גדולה". בנאומו הדהדו חששותיו מכך שהקמת נציבות פרטיות חדשה תנגוס בסמכויותיה של נציבות הסחר. סימונס קרא שלא להקים רשות חדשה, אלא לעדכן את חוק הסחר שעל בסיסו פועלת הרשות, באופן שיכלול גם מחוייבות לפרטיות צרכנים, ויקנה לה סמכות גדולה יותר. מטרתו היא הרחבת סמכויות ה-FTC, תקציבה ומצבת העובדים שלה, כך שתוכל להפוך לגוף המרכזי שמפעיל רגולציה על ענקיות הטכנולוגיה. בנוסף, חוקי פרטיות עדכניים יוכלו לאפשר לנציבות להגיש כתבי אישום פליליים כלפי האחראים להפרות פרטיות.
כבר בשימוע שנערך במאי האחרון מול ועדת האנרגיה והסחר של הקונגרס סימונס הצטרף לקריאות לחקיקה פדרלית חדשה בתחום הפרטיות. "אל תעשו את זה, אל תתנו לנו יותר סמכות. תנו לנו רשות חקיקה עם מטרה", הוא אמר. סימונס אולי ביקש מבית הנבחרים פחות סמכות, אך בין השורות, הצטרפותו לקריאות לחקיקת פרטיות נועדו לשמור ואף להרחיב את סמכויות ה-FTC.
סימונס וה-FTC הפכו להיות תומכים נלהבים של חקיקה בתחום הפרטיות, דווקא בתגובה לביקורת על חוסר הסמכות שלהם בכל הנוגע להפרות פרטיות. זה מהלך שמזכיר את הטקטיקה של מארק צוקרברג עצמו: כאשר הוא נמצא במצב בו הרגולציה עשויה להתקדם לכיוונים שיחלישו אותה, במקום להתנגד אליה - להצטרף לתומכים ברגולציה. מתוך הנחה שהרגולציה תתקדם איתם או בלעדיהם, צוקרברג, וגם סימונס, מקווים לתפוס עמדה מרכזית בשיח שיעצב את כחם העתידי ולהשפיע עליו לטובה.
חלק גדול מהחקירות שפתחה הנציבות בשנה האחרונה הן בתחומי פרטיות המידע, וכך גם ההישג המשמעותי ביותר שלה: הסדר חסר תקדים בהיקפו עם פייסבוק, בנוגע לפרטיות מידע בפרשת קיימברידג' אנליטיקה. במסגרת ההסדר, הסכימה פייסבוק לשלם קנס של 5 מיליארד דולר, קרוב לפי 20 מהקנס הגדול ביותר שהוטל בסוגיות פרטיות עד כה. ההסדר ממתין בימים אלה לאישור שופט, והוא בעל חשיבות רבה עבור ה-FTC במיצובה כחוד החנית של הגנת הפרטיות. בלי ההישג הזה, היא עשויה לאבד את מעמדה כגורם המועדף להובלת תחום הפרטיות ברמה הפדרלית.
תוספת תקציבית של 3 מיליון דולר בלבד
בנוסף לעדכון החקיקה, נציגי הנציבות הבהירו כי היא זקוקה גם לתקציבים נוספים. ב-2019 תעמד קציב ה-FTC על כ-309 מיליון דולר. סימונס ביקש תוספת של 40 מיליון דולר לתקציב לשנת 2020, אך ממשל טראמפ אישר תוספת של פחות מ-3 מיליון דולר.
מכיוון שישנה הסכמה על הצורך להחמיר רגולציה הן בקרב הרפובליקנים והן הדמוקרטים, הנציבות נמצאת תחת לחצים פוליטיים להגביר את האכיפה שלה הן בתחומי ההגבלים העסקיים והן בתחום הפרטיות. "אנחנו צריכים יותר משאבים כדי לעשות את העבודה שלנו. יש לנו תקציב של כ-300 מיליון דולר בלבד, ובתחילת ממשל רייגן היו לנו כ-50 אחוז יותר אנשי צוות משיש לנו היום. זה משוגע, ואין סיכוי שאנחנו יכולים לעשות את כל מה שאנחנו צריכים לעשות עם התקציב הזה", אמרה סלוטר. אמירותיה נועדו לגבות פנייה שהגיש סימונס לקונגרס, שבה ביקש לקבל את תוספת התקציב שטראמפ לא אישר, במטרה להעסיק 160 אנשי צוות נוספים בתחום הפרטיות.
"מלבד תקציב, אני סבורה שנוכל להרוויח גם מקבלת סמכות גדולה יותר, ואני חושבת שחוקי פרטיות יאפשרו לנו לקבוע כללים ברורים עבור החברות בכל הקשור לשימוש שלהם בנתונים של צרכנים, ולקבוע הפרות ברורות וענישה משמעותית בכל הקשור לחוקי הפרטיות", היא הוסיפה.