שר האוצר המיועד ישראל כ"ץ / צילום: אמיל סלמן, "הארץ"
השבוע ייכנס כנראה שר חדש למשרד האוצר. הוא נכנס בתקופה מאתגרת וקריטית מבחינת עתיד המשק והפוטנציאל הגבוה לקידום שינויים מבניים. לישראל כ"ץ, שצפוי להיות שר האוצר, יש יכולת ביצוע וניסיון פוליטי מהרחבים שיש. הוא חייב לתעל את ניסיונו לקביעת סדרי עדיפויות שיאפשרו הסטת תקציבים למטרות הנדרשות לעת הזו ולעמוד כחומה בצורה מול לחצים פוליטיים ועסקיים .
תקציב 2020-2021 אמור להיות מאושר בממשלה בתוך פחות מחודשיים. בתקציב זה יאושרו גם מגבלת הגירעון ומגבלת ההוצאה. הדילמה הפיסקאלית ברורה: מחד, זה הזמן למדיניות מרחיבה שתאפשר עידוד צמיחה, רשת בטחון מספקת לנפגעים ופתרונות לאבטלה הגוברת. האחריות הפיסקאלית של העשורים האחרונים מאפשרת פעולה. מאידך, הכניסה למשבר עם רמת גירעון מבני גבוה, תגרום לקפיצה של יחס החוב תוצר, ויש צורך בניהול סיכונים מיטבי באיזון שבין הרחבה פיסקאלית לחשש מהגעה לאי יציבות פיננסית ושמירת כלי מדיניות למשבר שייתכן וטרם ראינו את כל משמעויותיו.
בימים כסדרם, כתוצאה ממדיניות כלכלית נכונה בעשורים האחרונים, המשק הישראלי תלוי בעיקר בפעילות המגזר העסקי והשינויים במדיניות הממשלתית אינם בעלי השפעה דרמטית. אולם במצב המשברי הנוכחי, למדיניות הממשלתית תהיה השפעה עצומה על המשק. אם "מר כלכלה" יוביל מדיניות אחראית, המשק יגיב בהתאם וכנראה יחזור לצמיחה ויתאושש מהר. אם חוסר האחריות של השנתיים האחרונות ימשיך ללוות אותנו אז הסיכוי ל"עשור אבוד" נוסף ילך ויתעצם.
ראש הממשלה בנימין נתניהו הוביל את המדיניות הכלכלית במרבית השנים מאז 2003. קיימות מגוון דעות על מרכיבים שונים במדיניות הפיסקאלית בשנים אלו: האם גודל הממשלה מספיק, ביקורת על המדיניות הכלכלית-חברתית ועוד. אולם בנושא אחד יש הסכמה רחבה : האחריות הפיסקאלית המצטברת של הממשלה בעשורים אלו , היא אכן מרשימה . נפילת יחס חוב תוצר מכמעט 100% לרמה של 60% ושמירה על הגירעון במרבית השנים הם ביטוי לכך.
בשנתיים-שלוש האחרונות האחריות הפיסקאלית מתערערת. בבחירות הקודמות נאלץ רה"מ מסיבות פוליטיות לתת את תיק האוצר למשה כחלון. השר כחלון, עם נטייה חברתית חזקה, הרחיב את התקציב בתחומים חברתיים (צעד חיובי), אולם בחר כמעט להתעלם ממגבלות הגירעון ומהמלצות הדרג המקצועי באוצר ובבנק ישראל ונמנע משינויים בסדרי העדיפויות. מדיניות כלכלית היא אחריות משותפת של ראש ממשלה ושר האוצר, אך נתניהו החליט מסיבותיו הוא לאשר את הגירעון הגבוה ולהימנע מהעלאת מיסים או מצמצום הוצאות.
בשנים אלו עלה הגירעון המבני של הממשלה, וגם פתרונות שניתנו להפחתת הגירעון היו ברובם זמניים. שיעור הגירעון המבני שחצה ערב המשבר את ה-4%, הפך לחריג לרעה בהשוואה למרבית מדינות אירופה. עובדות אלו לא היו הרסניות אילולא משבר הקורונה. הכניסה למשבר בידיים כמעט כבולות בתחום המדיניות המוניטרית , בשילוב עם גירעון מבני גבוה , מקשים על הפעלת מדיניות פיסקאלית תומכת צמיחה , הכוללת רשת ביטחון לנפגעים .
תחזית בנק ישראל והאוצר לגירעון בשנת 2020 עומדת על כ-12% ובשנת 2021 על כ-8%. התוצאה היא קפיצת יחס חוב תוצר של כ-20% בתוך שנתיים, חזרה ל-80%, שמשמעותה נסיגה ומחיקת הישגי המשק ביותר מעשור לאחור. גם במדינות אחרות יש קפיצה בגירעון ואולם מדינות אירופאיות רבות נכנסות למשבר עם גירעון מבני נמוך משמעותית, גם אם ברמת חוב תוצר גבוה יותר.
האיתות של הורדת תחזית הדירוג של ישראל נובע ישירות מחוסר האחריות בהתנהלות הפיסקאלית בשנתיים האחרונות. להשוואה, הדירוג של מדינות עם יחס חוב תוצר גבוה משמעותית מישראל - לא הורד. ישראל, על אתגריה הביטחוניים חשופה יותר לאי-יציבות פיננסית. תחזית הגיוס הממשלתית לשנים 2020-2021 (למימון הגירעון ומחזור החוב) עומדת על מעל 350 מיליארד שקל בשנתיים - היקף שנראה דמיוני רק לפני חודשיים. השנים האחרונות הדגימו לנו איך במדינות שבהן התערער אמון המשקיעים במדיניות הכלכלית שולם מחיר כבד בגיוס חוב שהוביל לנטל תקציבי לשנים ארוכות .
קיים איזון עדין בין הרחבה פיסקאלית נדרשת, לקביעת כללים שיבטיחו אחריות תקציבית הכרחית לעת הזו. האיזון חייב לאפשר למייצבים האוטומטיים לפעול גם במחיר של קפיצת גירעון, אך במקביל לקבוע מגבלה אפקטיבית שלא תאפשר למשק לחרוג מסף גרעון של 7 עד 8 אחוזים בשנה הבאה, תוך קביעת רמה מקסימלית של יחס חוב תוצר של 75%-80% בשנים 2021-2022. במקביל לאחריות הפיסקאלית, ולרשת הביטחון יש לקדם רפורמות מבניות המתכתבות עם השינויים במבנה הכלכלי הגלובלי כתוצאה מהמשבר, להימנע מסבסוד עסקים כושלים, להימנע מתשלומי העברה עם השלכות שליליות לטווח ארוך (תמריצים שליליים ליציאה לעבודה או מענקים מיותרים לבעלי הכנסה גבוהה) ולהסיט משאבים שאינם תורמים לפריון ולצמיחה.
זוהי שעת המבחן של המדיניות הפיסקאלית. מדיניות אחראית שיוביל שר האוצר החדש בגיבוי והכוונה של ראש הממשלה, גם אם מרכיבים בה אינם פופולריים, היא קריטית לעתיד המשק בטווח הבינוני. ממשלת האחדות הרחבה יחסית עשויה לאפשר מדיניות זו, והשאלה היא האם נקבל את "מר כלכלה" או שהאילוצים הפוליטיים וההליך המשפטי בו שרוי ראש הממשלה, יובילו אותנו למשבר כלכלי עם מחיר גבוה ומיותר למשק.
הכותב הוא חבר סגל בבית ספר למדיניות ציבורית באוניברסיטה העברית, ולשעבר ראש אגף תקציבים במשרד האוצר