ראש הממשלה בנימין נתניהו בהשבעת הכנסת ה-35 / צילום: עמוס בן גרשום, דוברות הכנסת
הממשלה ה-35 של מדינת ישראל הושבעה בכנסת, על-רקע ביקורת ציבורית חריפה בשל מספר שיא של שרים ומשרדים. 34 שרים ו-16 סגני שרים יכהנו בממשלה החדשה, ומעבר למספרם התמקדה תשומת הלב במשרדים שנבנו עבור כמה מהם, שכבר זכו לכינוי חדש "משרדים מומצאים". מדובר בין היתר במשרדים שנתפרו במיוחד עבור זאב אלקין (המשרדים להשכלה גבוהה ומשאבי מים) וציפי חוטובלי (התיישבות).
במעמד נאומי ההשבעה של הממשלה החדשה אמר נתניהו כי "העלות הנוספת של ממשלת האחדות נמוכה לאין-שיעור מהעלות של בחירות נוספות, הגיע הזמן שכל מי שמאמין בצדקת זכויותינו בארץ ישראל יצטרף לממשלה".
כבר בתקופת הממשלה הקודמת הובילה ישראל במספר משרדי הממשלה שלה ובפער ניכר: 27 משרדי ממשלה פעלו כאן בתקופת הממשלה היוצאת לעומת 20 משרדים בדנמרק שהגיעה למקום השני. כעת מגדילה ישראל את הפער ומבצרת את עצמה בקטגוריה הבעייתית. האירוניה נעוצה בעובדה שראש הממשלה בנימין נתניהו, שהמאבק בנטל הביורוקרטי הוא אחד מדגליו - הוא אדריכל המהלכים שהופכים את השירות הציבורי למבוך אינסופי ומייאש של משרדי ממשלה, סמכויות, תחומי אחריות חופפים ומשולבים שאיש אינו מוצא בהם יד ורגל.
העיסוק התקשורתי מתמקד בעלות התקציבית של לשכות השרים, סגני השרים והוצאות האבטחה, שיגיעו לסכום כולל של כ-300 מיליון שקל לשנה. נזק עמוק יותר צפוי להיגרם לתפקוד השירות הציבורי בחודשים הקרובים, כתוצאה מהערבוב מחדש של יחידות הממשלה לצורך יציקת התוכן למשרדים המומצאים. בין התוכניות שצפויות להתעכב כתוצאה מכך אפשר למנות את המאבק באלימות נגד נשים, ההגנה על ילדים מפני עבריינות ברשת, תוכניות לקידום השכלה ועידוד תעסוקה בקרב ערבים, יוצאי אתיופיה ומבוגרי, והרשימה עוד ארוכה.
תהליך הסידור מחדש של היחידות השונות מייצר כפילויות ובזבוזים, קשיים לוגיסטיים ותפעוליים, מאבקים על סמכויות, סכסוכי עבודה ושיתוק מערכות.
הח"כים: מי יעשה את העבודה הפרלמנטרית
ריבוי השרים כרוך בעלות תקציבית. כל לשכת שר עולה למשלם המסים 6.5 מיליון שקל לשנה, וכל לשכת סגן שר עולה 2.2 מיליון - אבל זה רק כסף קטן. סוגיה בעייתית אחרת שגם היא זוכה לתשומת לב נוגעת לשיתוק של הכנסת: כמות חברי הכנסת שממונים לשרים ולסגני השרים מותירה את הרשות המחוקקת עם מעט מאוד חברי כנסת במשרה מלאה, ואלה אינם מסוגלים להתמודד עם כמות העבודה הפרלמנטרית בוועדות הכנסת.
מבחינת האזרח הפשוט, הנזק העיקרי בהגדלת מספר השרים בממשלה נגרם לשירות שהממשלה אמורה להעניק לו. הנזק הזה הוא תוצאת לוואי של הצורך לנייד מספר עצום של יחידות ממשלתיות ממשרד אחד למשרד אחר על-מנת לצקת תוכן במשרדים המומצאים.
התוצאה: האפקטיביות של הממשלה צפויה לרדת, אפקטיביות שגם ככה איננה מן הגבוהות בעולם המערבי.
נתניהו עצמו התייחס לכך בנאום הגרזנים המפורסם שלו מ-2015. בעקבות הידרדרות ישראל במדד עשיית העסקים של הבנק העולמי, אמר אז ראש הממשלה בהתייחסו לרגולציה בישראל: "אנחנו פוגעים באזרחינו, אנחנו פוגעים קודם כל בשכבות החלשות, כשאנחנו פוגעים בצמיחה, ואנחנו פוגעים בכלל אזרחי ישראל על ידי רגולציה מבהילה. אנחנו במקום רע, ואנחנו נשפר את זה ונהייה במקום טוב. זה היעד הראשון, אחד משלושת היעדים הראשונים של הממשלה הזאת, והוא יושג הרבה יותר מהר ממה שחושבים, בשיתוף פעולה של כל השרים והשרות".
המומצאים: המשרדים שנולדו בין לילה
ניקח כדוגמה משרד שנולד רק הבוקר, ושמו בישראל המשרד להשכלה גבוהה ולמשאבי מים בראשות השר זאב אלקין. על-פי הודעת משרד ראש הממשלה, יועברו לתוך המשרד הזה הות"ת, המל"ג, החברה למתנ"סים ויד ושם (כולם תאגידים סטטוטוריים); אגף חינוך מבוגרים, אגף תרבות יהודית ואגף חברה ונוער (יחידות בתוך משרד החינוך); אגף בכיר לקשרי חוץ ואונסק"ו (יחידות מתוך משרד החינוך); רשות המים, מקורות, תאגידי מים וביוב (יחידות מתוך משרד האנרגיה).
תופעה דומה מתרחשת במשרדים מומצאים אחרים שנולדו בימים האחרונים, כמו המשרד לחיזוק וקידום חברתי שבראשו תעמוד אורלי לוי-אבקסיס. אחת היחידות שתעבור לידיה של לוי-אבקסיס היא יחידה 105 - המטה הלאומי להגנה על ילדים ברשת.
"לקח שנים עד שהקימו את היחידה הזו, בגלל ויכוחים מטורפים בין המשרד לביטחון פנים לבין משרד הרווחה לבין המשרד לשוויון חברתי", נזכר תומר לוטן, מומחה לממשל ומדיניות ציבורית ולשעבר מנכ"ל המרכז להעצמת האזרח וראש מטה מפלגת העבודה. על מה התווכחו? "על מי יפעיל, איפה יפעיל, האם התקנים יושבים פה או יושבים שם, מה דרגות השכר של העובדים, איזה הסכם קיבוצי חל עליהם. עד שזה סוף-סוף עובד - עכשיו זה יעבור למשרד חדש, מנכ"ל חדש ושר חדש", אומר לוטן.
"הבעיה הכי גדולה והכי סמויה מן העין זה מה שקורה בשירות הציבורי. קודם כל יש בלאגן סמכויות אחד גדול. המון תחומים חופפים ולוקח המון זמן להחליט, למשל, מי עכשיו מטפל בתעסוקת ערבים? משרד המיעוטים, המשרד לשוויון חברתי, או הממונה על התעסוקה או המשרד לנגב והגליל. ככל שיש לך ערבוב בין תחום לאוכלוסיה - גמלאים בסיכון, יוצאי אתיופיה בהשכלה הגבוהה - זה רק הולך ומסתבך".
דוגמה אחרת שמציין לוטן היא בטיפול באלימות נגד נשים. "הייתה החלטת ממשלה שהטילה על משרד הרווחה לייסד תכנית רב-שנתית למאבק בנשים, אבל היישום מתעכב בגלל שצריך לקום מאגר גברים אלימים. בשביל להקים מאגר כזה צריך לקבל מידע ממשרד המשפטים, המשרד לביטחון פנים, משרד הרווחה, המשרד לשוויון חברתי - ולכל אחד מהם יש את היועץ המשפטי שלו עם המדיניות שלו בנוגע לפגיעה בפרטיות - ועכשיו זה עובר לאורלי לוי-אבקסיס".
הפתרון: שרים נוספים בתוך משרדים קיימים
ועדת המשילות שהוקמה ב-2013 בעקבות המלצות ועדת טרכטנברג לאירועי המחאה החברתית, חילקה את החלטות הממשלה הביצועיות לכאלה שהיישום שלהן נמצא בתחום האחריות של משרד ממשלתי אחד, שני משרדים ויותר. הוועדה מצאה שהנתח הגדול ביותר של ההחלטות מחייב יישום של חמישה משרדים ומעלה.
המציאות הזו מעניקה למעשה לכל משרד זכות וטו, המאפשרת לו לטרפד כל מהלך. הפיתרון הרצוי למציאות כזו הוא הקמת מנגנון הכרעה במחלוקות בין משרדים - מנגנון שיכול לקום למשל במסגרת משרד ראש הממשלה, אלא שמנגנון כזה אינו נראה באופק.
ומה באשר לבעיית המשרדים וריבוי השרים? "הבעיה שיש צורך פוליטי אמיתי למצוא פיתרון לנבחרי הציבור ואין טעם להתעלם מכך", אומר לוטן. הפיתרון שהוא מציע הוא מינוי מספר שרים בתוך משרדים קיימים.
בדומה למודל הבריטי של חלוקה בין Minister ו-Secretary, יהיו בממשלה שרים בתוך משרדי ממשלה שיקבלו אחריות על יחידה מרכזית: במשרד התשתיות המורחב יהיו לפי הצעת לוטן שרים לענייני הגנת הסביבה, תכנון ובינוי, אנרגיה ומים ותחבורה; במשרד החינוך המורחב יהיו שרים לענייני תרבות, ספורט, מדע וטכנולוגיה. ההצעה הזו מאפשרת לספק משרות לנבחרי ציבור מבלי לשנות בכל פעם את המבנה הארגוני הפנימי של הממשל.
בהזדמנות הזו ניתן יהיה גם לבצע הליך קבלת החלטות שיאפשר לבחור בצורה מושכלת אלו תחומים חשובים לתפקוד הממשל כיום - ואלו פחות.
כיצד פוגע ריבוי השרים והמשרדים המומצאים
● תקציבית - עלויות גבוהות של לשכות ומשרות. כך המשרד לשוויון חברתי הגיע לתקציב של חצי מיליארד שקל
● ביצועית - כדי להוציא תוכניות מהכוח אל הפועל, דרוש שיתוף פעולה בין המשרדים. בגלל מחלוקות אינסופיות פרויקטים נדחים שוב ושוב
● תפעולית - העברת יחידה ממשרד למשרד (משרדים פיזיים וטכנולוגיה) מחייבת תהליך ארגוני ולוגיסטי שאורך בין שנה לשנתיים