ההתנחלות אפרת ביהודה ושומרון / צילום: Ronen Zvulun, רויטרס
"סיפוח", "ריבונות", "החלת החוק הישראלי" - כל אלה נשארים לרוב מושגים מופשטים. אבל מה המשמעות המעשית והמיידית שתהיה להכרזה ממשלתית כי אזורים בשטח C הופכים לחלק מישראל שבתוך הקו הירוק? נעזרנו בשורה של מומחיות ומומחים מימין ומשמאל כדי לפרוט את התשובה לפרטים יבשים.
יש שטוענים שהחלת ריבונות היא צעד סמלי בלבד. ח"כ יאיר גולן ממרצ, בעברו מפקד אוגדת איו"ש, קרא לה בנאום בכנסת "הגדרה ריקה מתוכן שאין לה שום משמעות, שלא תשפר את מצבו של שום אזרח במדינת ישראל". אבל זו הפרזה. להחלת החוק הישראלי על חלקים מ-C, שכיום נתונים לשליטה צבאית גם לשיטת ישראל, יהיו משמעויות מנהליות ומשפטיות ניכרות. חוץ מזה, גם אם שגרת החיים של המתנחלים הישראלים לא תשתנה בהרבה, פלסטינים באזור שיסופח יושפעו עמוקות.
אמנם, ראש הממשלה בנימין נתניהו אמר לאחרונה ל"ישראל היום" שפלסטינים בבקעה לא יקבלו אזרחות, ואף רמז שהגבולות ישורטטו כך שאיש מהם לא יהפוך לתושב קבע ("הם יישארו נתינים פלסטינים"). אבל לא ברור איך ייראה מתווה סבוך כזה ואם הוא אפשרי. לצורך הדיון, נשאל גם מה יקרה אם פלסטינים בכל זאת יקבלו תושבות ישראלית.
סמכויות ומינהל
ככל שטחי הגדה המערבית, שטח C כפוף נמצא כיום בשליטה צבאית. הריבון בו - וזה נכון להלכה גם לתושבים הישראלים - אינו הממשלה והכנסת אלא המפקד הצבאי. הסמכות מופעלת לא בחקיקה אלא בצווים צבאיים, "צווי אלוף", שבתור מפקד הצבאי מוגבל בדרכים שונות מכוח דיני הכיבוש.
מאז ראשית שנות ה-80 מחולקת הסמכות הזו לשניים: עניינים ביטחוניים מסורים לאלוף פיקוד מרכז, ועניינים אזרחיים למינהל האזרחי. אבל האחרון, למרות שמו, הוא עדיין גוף צבאי: הוא כפוף למתאם הפעולות בשטחים, והקצין שבראשו, במטה שבבית אל, פועל באמצעות צווים. המינהל האזרחי ממלא את מקומן של אינספור רשויות שלטון שסמכותן מוגבלת לתחומי ישראל. כל זה אמור להתהפך אוטומטית לגבי שטח ש"יסופח", כי למינהל ולפיקוד מרכז אין שום סמכות בישראל גופא.
חוק ומשפט
אף שאזרחי ישראל שמעבר לקו הירוק כפופים עקרונית לצבא, ישראל החילה עליהם במהלך השנים אינספור הסדרים שקירבו את חייהם לאלה של ישראלים "רגילים". זה נעשה בשתי דרכים. ראשית, חוקים שנוגעים לאזרחים ולא לשטח, למשל חוק שירות ביטחון, אפשר להחיל ישירות גם על מתנחלים. שנית, חוקי הכנסת "מתורגמים" דרך קבע לצווי אלוף, כך שהם מקבלים גושפנקא "צבאית" גם בהתנחלויות.
תהליך התרגום הזה לא אוטומטי, אבל הואץ בשנים האחרונות. "הפורום המשפטי למען א"י" סקר פערים שעדיין נותרו - החל בחלקים מחוק חינוך חינם וכלה בדרישות לאריזת מוצרים רפואיים. לעתים העיכוב בתרגום חוק לצו אלוף מרע עם המתנחלים, כמו במקרה שבו התברר שאין דרך חוקית לשלם שכר לחברי ועדות קלפי בשטחים. לפעמים הוא מיטיב: ב-2015 בוטל קנס שהטיל המשרד להגנת הסביבה על מכון לרישוי רכב במעלה אדומים, שכן חוק אוויר נקי לא חל שם. החלה גורפת של החוק הישראלי תייתר את התהליך הביורוקרטי, אבל הוא מתרחש גם בלעדיה.
על פלסטינים הגרים בשטח C, מנגד, חלים כיום חוקים שונים לחלוטין, והם גם כפופים לערכאות משפטיות נפרדות. ישראלים מטופלים בבתי משפט ישראליים אזרחיים, וכל דיני העונשין וסדר הדין הפלילי הוחלו עליהם בצו אלוף; נדיר ביותר שיעמדו בפני שופט צבאי. פלסטינים נשפטים בבתי דין צבאיים - לא רק בעבירות פליליות אלא אפילו בעבירות תנועה. בעניינים אזרחיים מסוימים הם פונים לבתי משפט של הרשות הפלסטינית, אבל רק כשלא מעורבים בסכסוך גורמים ישראלים. מתן תושבות ישראלית לפלסטינים תשנה אפוא את כל מצבם המשפטי.
הוא הדין בשיטור. מתנחלים ימשיכו לפנות, כמו היום, לתחנות המשטרה הרגילות של מחוז ש"י. פלסטינים, אם יקבלו תושבות, יעברו מסמכות הצבא למשטרה האזרחית.
מעמד אישי
החלת ריבונות בשטח שיושבים בו פלסטינים תחייב, לכאורה, להכיר בהם כתושבי קבע בישראל, כפי שנעשה ב-1967 במזרח ירושלים. תושבוּת, לפי החוק הישראלי, אמורה להקנות כל זכות שניתנת לאזרח - מחופש תנועה ועד ביטוח לאומי - פרט להצבעה בבחירות הכלליות. מזרח ירושלמים זכאים להצביע לפרלמנט הפלסטיני. הניסיון ממזרח ירושלים אמנם למד שתושבי הקבע לא תמיד מקבלים שירותים שוויוניים, אבל פורמלית מצבם הוא כשל ישראלים.
ברם, יהיו מצבים שבהם ישראל תוכל להימנע ממתן תושבות לשוכני שטח מסופח. חלק מהפלסטינים שגרים ב-C רשומים כתושבי ערים מחוצה לו, ובהם כחמישים כפרים לא-מוכרים בבקעה. אם בתיהם יוכרזו חלק מישראל, הם יהפכו מיד "שוהים בלתי חוקיים" לפי החוק הישראלי, והמדינה עשויה דווקא לפעול לגירושם.
כמו כן, בניגוד לאזרחות, מעמד התושב הוא ארעי: חוק הכניסה לישראל מאפשר לשלול אותו ממי ששהו יותר משבע שנים מחוץ לישראל הריבונית. בדרך זו שלל משרד הפנים בעשורים האחרונים תושבות מאלפי מזרח ירושלמים שעברו לגור בפרברי ירושלים שמעבר לקו הירוק.
תכנון וקרקעות
ההבדל העיקרי בין שטח בשליטה צבאית ובין שטחי ישראל הריבונית נוגע לשימוש בקרקע. למרות מפעלי הבנייה והפיתוח הנרחבים בהתנחלויות וסביבן, המדינה עדיין מכירה במגבלות שנובעות מהעובדה שהגדה, לרבות אזור C, היא שטח כבוש. כשמדובר בדיני קרקעות, נדיר שהכנסת מנסה לחוקק ישירות חוקים שנוגעים לשטח הזה. חוק ההסדרה היה דוגמה כזאת, והוא אכן התגלגל לבג"ץ.
המגבלה הבולטת היא על הפקעה: בשטחה הריבוני של ישראל אפשר להפקיע קרקעות למגוון "צורכי ציבור". מחוצה לו, המדינה נמנעת בדרך כלל מהפרת החוק הבינלאומי שמתיר הפקעה רק לצורך ביטחוני, או לטובת התושבים המקומיים. צירוף שטח C לישראל יסיר את המכשול הזה (לא בעיני מדינות אחרות אמנם), ויאפשר הפקעה נרחבת של אדמות חקלאיות. זה נכון במיוחד לאדמות פלסטיניות בתוך השטח ה"מסופח" שבעליהם יישארו בחוץ: אפשר יהיה להפקיעו מכוח חוק נכסי נפקדים, כפי שנעשה במזרח ירושלים.
דוגמה אחרת להפקעה שתתאפשר עם החלת הריבונות נתנו לנו אנשי פורום שילה: כיום יש קושי להפקיע קרקעות פלסטיניות לטובת בית חולים באזור אריאל, שכן ההצדקה להקמתו היא העובדה שישרת גם תושבי ישראל הריבונית, למשל בראש העין. זה ישתנה כשהאזור יעבור לשליטה אזרחית ישראלית.
לישראלים גם יהיה קל יותר לרכוש בו קרקע בכסף. כיום הם צריכים לקבל "היתר עסקה" מראש המינהל האזרחי, לעבור הליכים סבוכים יותר של בירור הבעלות, ולבצע את העסקה באמצעות תאגיד שרשום באזור.
כמו כן, מערך התכנון ישתנה. מי שמאשר כיום תוכניות בנייה בשטח C הם קצינים בלשכת התכנון של המינהל האזרחי, לא המועצה הארצית לתכנון ובנייה. תוכניות מתאר ארציות לא מתייחסות לאזור הזה, וההליכים שונים. אבל כפי שלרשויות התכנון האזרחיות אין סמכות ישירה מחוץ לישראל הריבונית, כך למינהל האזרחי אין סמכויות בתוכה. כל שטח שיוחל בו החוק הישראלי יעבור לתחום השיפוט של המועצה הארצית.
יתר על כן, הרשויות המקומיות בהתנחלויות כפופות לצבא ולא למשרד הפנים, וגורמים מימין ומשמאל מסכימים שהדבר מצמצם את מרחב הפעולה שלהן. החלת ריבונות תקנה להן הרבה סמכויות חדשות ויכולת להאיץ תהליכי פיתוח.
חינוך, ובריאות וכלכלה
הישראלים בהתנחלויות מסתמכים כבר היום על מערכת החינוך והבריאות הישראלית ומשלמים מס הכנסה וביטוח לאומי בישראל. בנקים ישראלים מורשים לפעול שם מכוח צו אלוף שניתן לפני עשרות שנים. עד לפני שנתיים, מוסדות אקדמיים נמצאו רשמית בפיקוח של גוף צבאי - מל"ג יו"ש, שמינה אלוף הפיקוד, והוא שנתן הכרה אקדמית לאוניברסיטת אריאל. אבל אפילו זה השתנה כשב-2018 העניקה הכנסת למועצה להשכלה גבוהה סמכות לפעול ביהודה ושומרון. אמנם, פה ושם נותרו פערים בהטמעת החוק הישראלי, למשל בתחולה של כמה מחוקי העבודה על ישראלים שעובדים בתוך ההתנחלויות. אבל הפערים נסגרים בהדרגה.
מנגד, הפלסטינים - כולל בשטח C - משלמים כיום מסים לרשות הפלסטינית ומקבלים ממנה שירותי חינוך, בריאות, סעד, רישוי עסקים. אם הם עובדים בישראל, המעסיק מבטח אותם בביטוח לאומי למקרים כמו תאונות עבודה, אבל מס הבריאות שהפרישו מועבר לרשות. פלסטיני שיקבל תושבות יתנתק מכל זה, ויעבור למערכת הישראלית.
אשר למשאבים הכלכליים בשטח C - ישראל שולטת כבר היום בקרקע, במים, בתדרים אלקטרומגנטיים, באוצרות הטבע. אבל החלת ריבונות תשפיע על אופן השליטה: היום אין לגופים כמו רשות המים והמשרד להגנת הסביבה סמכות לפעול מעבר לקו הירוק, והכוח נמצא בידי הצבא ואלוף הפיקוד. החלת החוק הישראלי תעביר את הניהול לרשויות האזרחיות.
האם צעד כזה יקל על ישראל לנצל את המשאבים האלה? לא ברור. לכאורה, העובדה ששטח C כפוף לדיני הכיבוש פירושה שכיום אסור לישראל להפיק ממנו מים ואוצרות טבע אלא לטובת תושבי המקום. בפועל, יש טענות שהרשויות הצבאיות מקלות יותר, לדוגמה, שהמינהל האזרחי מאפשר למחצבות לעשות דברים שהמשרד להגנת הסביבה אינו מרשה למחצבות בישראל.
* * *
עד כאן פרטנו כמה מההבדלים העיקריים שמבחינים בין שטח C לפני החלת החוק הישראלי ואחריה. כשכתבנו את הכתבה הזאת בתחילה, נדמה היה שאין מחלוקת על עיקרי העובדות בין מומחים ששוחחנו איתם מקצוות אידיאולוגים שונים. פסקת הסיום כללה אפוא את שמותיהם ותאריהם של כולם.
עם זאת, אחרי פרסום נוסח קודם של הכתבה, עלו טענות על כך שהצגת הדברים סוטה במובנים חשובים מנקודת המבט של שלוש דוברות מצד ימין שסייעו לנו. בצער, הסרנו מכאן את שמותיהן. שלושת המומחים האחרים שאנו מודים להם הם פרופ' עמיחי כהן, חוקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, עו"ד רוני פלי מהאגודה לזכויות האזרח, ועו"ד מיכאל ספרד, היועץ המשפטי של ארגון יש דין.
לקריאה נוספת:
"שלטון אחד, שתי מערכות חוק: משטר הדינים של ישראל בגדה המערבית", האגודה לזכויות האזרח
"הבדלי חקיקה בין ישראל ליהודה ושומרון", הפורום המשפטי למען ישראל
צווי אלוף שיצאו באזור יהודה ושומרון (אפריל 2020), חוברת באתר צה"ל
"ההשלכות הפוטנציאליות של סיפוח הגדה לישראל על זכויות האדם של תושביה הפלסטינים", יש דין
"כבתוך שלה: מדיניות ישראל בשטח C של הגדה המערבית", בצלם
"ערביי מזרח ירושלים לאן?", מכון ירושלים למחקרי מדיניות
"חוצבים את פלסטין, בונים את ישראל", הבלוג של עידן לנדו
"כמה פלסטינים יקבלו אזרחות ישראלית בתוכנית הסיפוח של ימינה", המשרוקית של גלובס