ד"ר אסף אילת / צילום: איל יצהר, גלובס
בחודש שעבר הודיעה חברת החשמל על מכירת שש תחנות כוח מיושנות שלה ברמת חובב תמורת 4.2 מיליארד שקל, לשיכון ובינוי ולקבוצת אדלטק. הסכום הפנומנלי, כפול מהתחזיות, עורר ציפיות להורדת תעריף החשמל בשיעור דו-ספרתי בשנה הקרובה. יו"ר רשות החשמל ד"ר אסף אילת, שהיה אחראי על קביעת תעריפי החשמל בארבע השנים האחרונות ולאחרונה הודיע על פרישה, קובע בראיון סיכום קדנציה ל"גלובס" שצרכני החשמל לא יזכו לראות את מלוא ההנחה הזו כבר בשנה הבאה.
"סביר שתהיה ירידה בתעריף", הוא מסביר, "אבל אנחנו לא חושבים שתנודתיות יתר בתעריף זה דבר טוב. חשוב ליצור איזושהי יציבות, בעיקר כשחלק מההכנסות השנה הן חד-פעמיות וגם משקפות משתנים רב-דוריים, כי הכסף הזה ניתן עבור תחנה שתעבוד כמה שנים ותקבל תעריפי זמינות כמה שנים. בסופו של דבר טוב לפרוס את הירידה על פני כמה זמן, גם כדי שלא יהיה סבסוד בין דורות וגם כדי לשמור על יציבות המחירים".
כיו"ר רשות החשמל קרה לך שהחלטת לא להוריד את התעריף 'עד הסוף', למרות שיכולת?
"כן. אפילו בשנה האחרונה. לדוגמה, לפני שנתיים התעריף עמד לקפוץ ב-9%, שר האוצר ביטל איזשהו מס והתעריף עלה פחות. השנה התעריף ירד ב-4%. אם התעריף לפני שנתיים היה באמת עולה בכל ה-9%, השנה הוא היה יורד ב-15%. הרשות לדורותיה מנסה להקפיד שהתעריף ישקף את העלויות האמיתיות בכל רגע, אבל גם שתהיה יציבות. יש בזה ערך כשלעצמו".
לפי הפרסומים, הרפורמה בחברת החשמל עלתה 8 מיליארד שקל, רובם עבור הטבות שכר לעובדים. לדעתך, היה נכון לממן אותה מתעריף החשמל?
"צרכני החשמל לא הוציאו כסף מהכיס ונתנו לעובדי חברת החשמל. במסגרת הרפורמה חברת החשמל ביצעה תוכנית התייעלות שכיסתה את כל העלויות ואף יותר מזה. לכן הדיל היה שהתעריף לא יעלה ולא ירד, והסכום שיישאר מביצוע ההתייעלות, אחרי שיוחזרו כל העלויות, יגיע לצרכני החשמל. הרפורמה מביאה כסף, לעומת תרחיש של לא לעשות כלום.
"תוסיף לזה את מכירת תחנות הכוח של חברת החשמל באלון תבור ורמת חובב, שנעשתה במסגרת הרפורמה. המכירות האלה הכניסו סכומים עודפים של 3.5 מיליארד שקל מעבר לתחשיבים של הרפורמה, ולכן נראה ירידה מאוד משמעותית בתעריף. על אלון תבור (שנמכרה ב-2019) הייתה כבר השנה ירידה של 4%, ורמת חובב לבדה זה סדר גודל של 10% ירידה, אבל זה יתפרס על כמה שנים".
למה בעצם?
"מאותם שיקולי יציבות שהזכרתי, כי משהו חד פעמי שיוריד את התעריף ב-10% ואחר כך יעלה אותו בשנה הבאה ב-10% - זה לא דבר רצוי. אנחנו מעדיפים ירידה קטנה ופרמננטית".
לפי הרפורמה, התחנה הבאה שתימכר צריכה להיות רידינג. אתה רואה את זה קורה?
"צריכה להיות החלטה ממשלתית מה עושים עם התחנה הזו. זה שטח שברור שיש לו ערך מאוד גבוה אם הוא לא ישמש לתחנת כוח לייצור חשמל, ומצד שני מישהו צריך לספק חשמל לבנייה המטורפת שיש בתל אביב. אז אפשר לייצר חשמל במקום שבו צורכים אותו, ואפשר לייצר את החשמל רחוק ולהוליך אותו אל המקום שבו צורכים אותו. להוליך חשמל לתוך מרכז תל אביב זה משהו שהוא קשה (טכנית, ע"ב) בצורה בלתי רגילה. אז צריכה להתקבל החלטה הוליסטית, אבל צריך להיזהר ממצב שבו מסכלים גם את הקמת התחנה, כי חלק מהאנשים לא רוצים לידם תחנה, וגם את קווי ההולכה, כי חלק מהאנשים לא רוצים לידם את הקווים בגלל הקרינה. אם זה מה שיקרה, יהיה קשה מאוד לספק חשמל למטרופולין תל אביב.
מדיניות ההפרדה
קשה לסווג את אילת בקטגוריות המקובלות בתקשורת. הוא כלכלן שיצא מהחוף המערבי של ארה"ב, אבל מחזיק בתפיסות שיש שיקראו להן שמרניות, לגבי היחסים הרצויים בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי. הוא סבור שהאוצר אינו מנהל בשקיפות הראויה את תהליכי התקצוב, אבל תומך ללא סייג במהלכים שנויים במחלוקת כמו מתווה הגז והסכם הגז בין חברת החשמל לתמר. הוא נגיש בווטסאפ, אבל אוסר על ניהול דיונים ברשתות חברתיות ועל קיום פגישות בבתי קפה ובמשרדים של אנשי עסקים. התדמית של האאוטסיידר באה אצלו לידי ביטוי בקבלות פנים ובאירועים חברתיים שמעוררים בו דחייה, כהגדרתו.
למרות שאיננו איש של מאבקים, אילת ניהל מאבק אחד גדול בהצלחה. זה קרה כשסירב לקבל את ההחלטה על מימון הרפורמה בחברת החשמל באמצעות תעריף החשמל. "הדרג הפוליטי הוא זה שצריך להחליט האם ראוי לממן את הרפורמה דרך תעריף החשמל, או שצריך לממן אותה דרך תקציב המדינה", הוא אומר.
לפעמים לדרג הפוליטי עדיף שהדרג המקצועי יקבל את ההחלטות הלא פופולריות.
"בעיניי יש הפרדה מאוד ברורה. החלטות מדיניות צריכות להתקבל על ידי הדרג הפוליטי. הוא קובע את מבנה משק החשמל, וכמה אנרגיות מתחדשות יהיו בישראל, ולדרג המקצועי יש את שיקול הדעת ביישום המדיניות. זו הפרדה בריאה".
הייתה ביקורת על מי שישבה בכיסא הזה לפניך, אורית פרקש הכהן, על כך שאישרה את הסכם הגז היקר בין חברת החשמל לתמר.
"זה לא הסכם שאיש מקצוע יכול לאשר או לא לאשר אותו. זה חוזה עוגן, שנועד לאפשר מימון להקמת מאגר גז שחשוב לביטחון האנרגטי של ישראל. השאלה האם שווה לממן כזה חוזה יקר כדי להקים מאגר, משיקולי ביטחון ואנרגיה - אלה שיקולים שרק הדרג הפוליטי יכול לשקול. אם ניקח שלוש החלטות גדולות במשק האנרגיה - חוזה הגז של תמר, מתווה הגז והרפורמה בחברת חשמל - כולן החלטות מדיניות שצריכות להיות מקודמות על ידי הדרג הפוליטי".
לרגולטור לא צריכה להיות זכות וטו במקרים כאלה?
"לא. הוא יכול לייעץ לגורמים הפוליטיים, והוא יכול במקרה קיצון להביע את דעתו, אם הוא חושב שזו האחריות שלו. אבל הוא לא שומר סף. הוא לא נועד לעצור את הדרג הפוליטי מקבלת החלטות מדיניות לא נכונות. זה בניגוד לשומר סף משפטי, שתפקידו כן לעצור את הדרג הפוליטי מלקבל החלטות העוברות על החוק. בהחלטות מדיניות יש איזון בין ערכים - זו הליבה של מה שאנשים נבחרים בגללו. לא רשות התחרות, ולא רשות החשמל, ולא שום רשות אחרת צריכות להיות בעלות זכות וטו על החלטות כמו רפורמה בחשמל או הקמה של מאגרי גז בישראל".
הרפורמה מייצרת ודאות
איזה ציון היית נותן לשלוש ההחלטות הגדולות שציינת?
"מבין שלושת המהלכים הייתי מעורב באופן ישיר רק ברפורמה, אבל לדעתי שלושתם היו מוצלחים".
אפילו חוזה הגז של תמר?
"בדיעבד, כמובן שהייתי מעדיף שיצמידו את המחיר למשהו אחר, ושהוא היה יותר נמוך. אבל אם אני מדמיין את מה שהיה ידוע למקבלי ההחלטות בעת ההסכם, שאין גז בישראל, שמחירי החשמל משתוללים, ושיש מאגר שחייבים לפתח אותו - אז למרות שלמדינה יש בדרך כלל הרבה כוח מול יזמים, זה מסוג המקרים שדרגות החופש יחסית מוגבלות. בעיניי החוזה סביר ביחס למשמעות העצומה של מאגר גז מול חופי ישראל.
"לגבי מתווה הגז, השאלה הייתה מה עדיף - פיקוח שהיה מוזיל את מחיר הגז אבל עוצר את ההשקעות במשק, מונע פיתוח מאגרי גז ופוגע במוניטין של ישראל, או לא להוריד את מחירי הגז אבל ליצור שלושה מאגרים שיוצרים היצע ודינמיקה תחרותית. היום רואים תחרות בין המאגרים ובתוך מאגר תמר, וזה מאוד משמעותי.
"הרפורמה בחשמל, קצת כמו במתווה הגז, מייצרת ודאות. בישראל היינו עם מבנה משק נכה שבו חברת חשמל היא כמעט כל המשק. כשאין ודאות ואין הסדרה, כל שחקן מנסה לקבל עוד טריטוריה על חשבון האחרים וכל שחקן מרוכז בלהגן על עצמו מפלישות ולשפר עמדות לקראת הרפורמה. מרגע שיש רפורמה בהסכמה, כל השחקנים מפסיקים לריב ומתחילים לעבוד בתוך המקטעים שלהם.
"מאז הרפורמה אנחנו רואים את חברת חשמל מתמקדת בבנייה של המשק, ובחיבור יצרני אנרגיות מתחדשות. השוק הפרטי משקיע באנרגיה סולארית, במיקרו-גנרציה ובתחנות גדולות. אני לא אומר שזו הרפורמה הכי טובה שהייתה יכולה להיות, אבל יש חשיבות לעצם הרפורמה".
מה היית רוצה לראות ברפורמות הבאות?
"זה לא סביר שמקטעי רשת ייבנו באופן בלעדי על ידי חברת החשמל. יהיה לה תמיד מונופול בהפעלת הרשת, אבל זה יותר יעיל שיצרן שמקים מתקן ייצור ידאג לחבר את עצמו לרשת, ולא שחברת החשמל תחבר אותו.
"שנית, כל האינפורמציה על הצרכנים נאספת היום על ידי מונים שבשליטת חברת החשמל. בעוד כמה שנים יהיה צריך לשקול את הדבר הזה מחדש, כי מדובר באינפורמציה פרטית שיש לה משמעות תחרותית מאוד גדולה. זה כמו המידע שאפשר להוציא מחשבון הבנק שלי - השאלה מי ישלוט במידע הזה היא שאלה דרמטית, שצריך לחשוב עליה מחדש. חברת החשמל קיבלה את השליטה עד 2026, וברפורמה הבאה התחום הזה יהיה יותר מרכזי כי יהיו רכבים חשמליים ומתקני ייצור ביתיים".
התדמית של חברת חשמל כחברה מסורבלת ולא יעילה שנשלטת על ידי העובדים, עדיין נכונה?
"אני חושב שהתדמית השתפרה מאוד בשנים האחרונות, גם אם תשאל במגזר הפרטי ואת יצרני החשמל הפרטיים. חברת החשמל הרבה יותר ממוקדת היום בלהפוך לחברה יעילה ולעסוק בבניית רשת ההולכה והחלוקה, ופועלת הרבה יותר כמו חברה עסקית".
בלבול בין תפקידים
אילת הוא בעל תואר דוקטור בכלכלה מאוניברסיטת סטנפורד, עם התמחות בהגבלים עסקיים, ארגון תעשייתי ומיקרו-כלכלה יישומית. אחרי עבודה קצרה בחברת הייעוץ Compass lexicon בסן פרנסיסקו חזר לארץ לתפקיד הכלכלן הראשי של רשות התחרות. ב-2017 עלה שמו כמתמודד על תפקיד הממונה על התקציבים באוצר, אך בסופו של דבר מונה שאול מרידור.
"הייתי באוניברסיטה ובחברת ייעוץ, אבל בסוף רמת העניין שיש לי בעבודה בממשלת ישראל היא בערך בארבעה סדרי גודל יותר גבוהה. זה ניהול של מדינה ומשקים לאומיים, והאתגרים האלה הרבה יותר מעניינים וחשובים מבכל מקום עבודה אחר. ככה שאני לא מרגיש שירדתי ברמה מסטנפורד", הוא אומר.
איך אתה מנתח את יחסי הדרג המקצועי והדרג הפוליטי במשרד האוצר?
"אני חושב שגם במשרד האוצר יש לפעמים בלבול בין מה תפקיד המנכ"ל, מה תפקיד ראשי האגפים ומה תפקיד השר. בדומה למשק החשמל, היינו רוצים שמצד אחד שר האוצר הוא זה שיקבע את המדיניות והדרג המקצועי יעסוק ביישום. מצד שני, לדרג המקצועי שם צריך להיות מעמד מיוחד, הוא צריך לשקף את המשמעות של ההחלטות ולדאוג שהתהליכים יהיו סדורים".
כשאגף התקציבים מציע שורה של רפורמות שמשנות כללי משחק במשק, זה תקין בעיניך?
"במשרד האוצר אין גוף שקובע מדיניות כלכלית, ובכלל במדינת ישראל אין גוף כזה. ראינו את זה גם במשבר הקורונה. המציאות שנוצרה היא שמי ששולט על הכסף קובע את המדיניות, מתוקף שליטתו בתקציב. אלה באמת אנשים טובים, שכנראה עושים את זה לא רע בהינתן האילוצים, אבל מצד שני זו לא שיטה בריאה. הרבה פעמים יש ניגודי עניינים בין המדיניות הרצויה לבין הצרכים הכספיים המיידיים. מערכת צריכה להיבנות עם איזונים נכונים, ולא לעבוד כך שמי שיש לו יד על הכסף קובע את ההחלטות".
שר האוצר יכול לקבוע מדיניות בלי שיש לו הבנה כלכלית?
"גם שר האנרגיה הוא לא איש מקצוע באנרגיה, ועדיין ראוי שהוא יקבע מדיניות בתחום האנרגיה. זה ההבדל בין דרג מקצועי להחלטות מדיניות. איש המקצוע הכי חכם בעולם לא יכול לתעדף בין תקציב הביטחון לתקציב הבריאות. אין שום תשובה כלכלית לשאלה האם עדיף להשקיע בביטחון או בבריאות".
היום יש מעורבות של הדרג המקצועי בקבלת ההחלטות?
"היום קשה להבחין איפה נגמרת המדיניות ומתחיל התקצוב. באופן אידיאלי היה צריך להיות גוף קביעת מדיניות בשיתוף עם גופים נוספים, כמו בנק ישראל והמועצה הלאומית לכלכלה. פורומים כאלה התכנסו בקורונה, והם צריכים לעבוד ביחד עם הדרג הפוליטי, ולקבל החלטות מדיניות סדורות שהאגפים באוצר יישמו".
המציאות של סיכומים תקציביים שנסגרים בין האוצר למשרדים השונים עומדת בסטנדרטים שלך של שקיפות?
"אין לציבור מספיק שקיפות לגבי הדרך שבה מחולק הכסף. במשרד האוצר, בדברים שנוגעים לתקציב המדינה ולהרבה כספים שהרבה אנשים עניים משלמים - הציבור זכאי לדעת בדיוק מה נעשה. זה חובה לשקף לציבור לאן הולך הכסף שלו".
"אנחנו לא הולכים עם יזמים לבתי קפה"
רשות החשמל היא אחת מנקודות התורפה של הממשלה ביחסיה עם השוק הפרטי. לתוך ההחלטות המקצועיות של הרשות ניתן 'להשחיל' בקלות יחסית הטבות במיליארדים ליזמים, תחת מעטה של מונחים מקצועיים או באמצעות תוספת של כמה אגורות לקוט"ש בתעריף מסוים. העובדה הזו הביאה את אילת לחדד את הנהלים באמצעות קוד אתי, שקבע לפני שנתיים.
"יש לנו ארבעה כללי יסוד. הראשון - תעריפים נקבעים בצורה כללית, ולא פרטנית. השני - כל החלטה נעשית אך ורק על ידי מליאת רשות החשמל, ולא על ידי גורם מקצועי אחד. השלישי - אף שקל לא ניתן ליזם ללא הליך של שימוע ציבורי. הכלל הרביעי - האינטראקציה עם השחקנים במשק צריכה להתנהל בצורה פורמלית, לא הולכים לבתי קפה. זה משהו שאני חטאתי בו בתחילת הקריירה שלי, והפסקנו את זה לחלוטין. תמיד יהיה יותר מאודם אחד בפגישה עם יזם, ואין אינטראקציות משמעותיות בטלפון או בווטסאפ".
אתה רומז שהיו תקלות?
"יזם מנצל הזדמנויות, ועובד איך שאומרים לו. אם השיטה היא שהוא שולח ווטסאפ, ואז מתנהל שם דיון - הוא ינסה את זה. היו פה מקרים שיזמים התחילו לצטט מה שאמרו להם וכתבו להם, והחלטנו שצריך כללים, כי זה לא רצוי שכל אחד יחליט בעצמו מה ראוי. גם לעובד הרבה יותר קל להגיד ליזם שזה לא אישי, אלא מדיניות משרדית. בסוף אנחנו מחלקים כספי ציבור".
ד"ר אסף אילת
בן 44 ● נשוי ואב לשלושה ● בעל תואר ראשון במשפטים וכלכלה מהאוניברסיטה העברית, ובעל דוקטורט בכלכלה מאוניברסיטת סטנפורד ● שימש כמרצה באוניברסיטת סטנפורד ובאוניברסיטה העברית ● בשנים 2012-2016 עבד ברשות להגבלים עסקיים, בתפקידו האחרון שימש ככלכלן הראשי ומ"מ הממונה על ההגבלים העסקיים