שריפה במפעל שמן במפרץ חיפה, 2019 / צילום: אילן מלסטר- המשרד להגנת הסביבה
בזמן שנאלצו לשהות בסגר, קיבלו אזרחים ברחבי העולם הצצה למרחב מחייה אחר. אחת התופעות החיוביות הייתה שבערים עם זיהום אוויר קיצוני השמיים התבהרו, והנשימה הפכה קלה ובטוחה יותר. גם בישראל נרשמה ירידה דרסטית בזיהום האוויר, אך ייתכן כי בקרוב הפיקוח הסביבתי-בריאותי דווקא יוחלש. בזמן שהקשב הציבורי נמוך ומוקדש רובו ככולו למאבק בנגיף הקורונה, במשרד האוצר מקדמים - במסגרת חוק ההסדרים - שורה של צעדים שעלולים לפגוע פגיעה מרחיקת לכת בסמכויותיו ובתפקודו של המשרד להגנת הסביבה, ולהחליש משמעותית את חוק אוויר נקי.
ראשית הדבר לפני מספר חודשים. בזמן הבחירות התברר כי במשרד ראש הממשלה מקדמים מהלך של "טיוב רגולציה", במטרה להעביר סמכויות פיקוח ורגולציה מהמשרד להגנת הסביבה לוועדה חיצונית. הטענה הייתה שהפיקוח הסביבתי מתקיים תוך "היעדר ראייה רוחבית כלל-ממשלתית, הנותנת ביטוי לאינטרסים הכלכליים או השונים". לאחר התנגדות נחרצת של המשרד להגנת הסביבה ומחאה עיקשת של ארגוני הסביבה, הדיון בנושא הופסק - אך כעת הוא שב ומופיע בהרחבה בחוק ההסדרים, לצד שורה של שינויים מרחיקי לכת נוספים שמקדם משרד האוצר כמקשה אחת.
ארגוני הסביבה הכריזו כי ייאבקו ברפורמות שמבקש האוצר להעביר בחוק ההסדרים, אשר יובא לדיון בממשלה כבר ביום ראשון הקרוב. "חוק ההסדרים הוא בבסיסו חוק לא דמוקרטי, העוקף את עבודת הכנסת התקינה", אומר עו"ד עמית ברכה, מנכ"ל אדם טבע ודין. "החוק הנוכחי הוא רק מהלך נוסף בדרך ארוכת שנים להחלשת מעמדו של המשרד להגנת הסביבה, פגיעה באינטרסים של הגנה על בריאות הציבור והסביבה, והעדפת אינטרסים כלכליים צרים של התעשייה. אי אפשר לראות את המהלך אלא כעוד שלב בדרך להשתלטות על המשרד להגנת הסביבה".
קול אחד בלבד
חשוב לציין: בחוק ההסדרים יש גם תיקונים ושינויים ראויים הנוגעים להפחתת ביורוקרטיה, שגם ארגוני הסביבה והמשרד להגנת הסביבה שותפים להם. אך לצד כך, טוענים הארגונים, יש לאפשר דיון משמעותי בדברים ולא לכרוך אותם במקשה אחת עם דרישות שיש בכוחן לפגוע בסביבה.
הרפורמה שמבקש האוצר להנהיג בהקשר הסביבתי נוגעת לשני אספקטים - ייעול רגולציה ורישוי עסקים. המטרה היא למקד את המשרד להגנת הסביבה באכיפה כנגד עסקים מפרים במקום ניהול הליכים בירוקרטיים, אך החשש הוא כי באותה נשימה יילקחו מהמשרד סמכויות, ומשקל רב יועבר למשרדים שהאינטרסים שלהם אינם סביבתיים, ולתעשיינים שיגדילו משמעותית את כוח המיקוח שלהם.
במסגרת השינויים בחוק רישוי עסקים תוכל ועדה מייעצת (המורכבת מנציגי משרד האוצר, ראש הממשלה, הפנים והמשרד בנושא שבו עוסקים), לבטל ולשנות רישוי עסקים, באם לשיטתה הם אינם "מאוזנים כלכלית" או שונים מהסטנדרט המקובל ב-OECD. למשרד להגנת הסביבה יהיה בוועדה הזו קול אחד בלבד.
בעוד שבחוק רישוי עסקים הרף של "השלכה כלכלית", שמאפשר לוועדה להתערב, עומד על 200 מיליון שקל בשנה, בהצעה הנוכחית מבקשים להנמיך את הרף ל-10 מיליון שקל בשנה בלבד. כלומר - כלי המשמש במקרים של השלכות כלכליות משמעותיות יהפוך זמין, ויאפשר לוועדה להגביל את המשרד להגנת הסביבה, ולתעדף שיקולים כלכליים על פני היבטים סביבתיים.
בנוסף, מתוקף חוק ההסדרים, כל ההיתרים הסביבתיים הניתנים למפעלים יאוחדו, ותוקפם יוארך לעשר שנים (במקום שבע שנים כיום, או שלוש לחומרים מסוכנים). מחד, איחוד ההיתרים הינו צעד חשוב שבכוחו לייצר ודאות, ואותו ביקשו לקדם התעשיינים, ארגוני הסביבה והמשרד להגנת הסביבה גם יחד. מאידך, להארכת תוקף הרישיונות הניתנים עלולה להיות משמעות בעייתית. שינויים או תוספות שייקבעו בתקנות, בהנחיות או בכללים לאחר מתן ההיתר יחולו רק לגבי היתר חדש, וזאת למרות שהטכנולוגיה והמדע מתקדמים בקצב מהיר.
חריגה מכלל זה אפשרית בקביעה של השר, רק במקרים של פגיעה משמעותית בסביבה או בבריאות הציבור, אם אין לשינוי השלכה כלכלית על מבקש ההיתר, ולאחר שניתנה לבעל ההיתר הזדמנות נאותה להשמיע את טענותיו. לבעל ההיתר אף יינתן פטור מהצורך לבקש את שינויו במקרים מסוימים.
לעקוף את הממונה
חוק אוויר נקי, שחוקק בשנת 2008 במטרה לצמצם את זיהום האוויר בישראל, נחשב לאחד החוקים המקיפים והמשמעותיים לחיים במדינה. על פי המשרד להגנת הסביבה, על כל שקל שמושקע ביישום חוק אוויר נקי - נחסכים לציבור ולמדינה 3 שקלים. כך, בזכות החוק הגיע החיסכון למשק ל-115 מיליארד שקל, בהשקעה של 28 מיליארד שקל. בין היתר, החוק קובע כי על מפעל להתקין את הטכנולוגיות הזמינות הטובות ביותר (BAT) למניעת זיהום אוויר ופגיעה סביבתית, לפי בקשת המשרד להגנת הסביבה.
כעת דורש חוק ההסדרים לאפשר למפעל המפוקח לבחור בעצמו את הטכנולוגיה. בהיפוך התהליך הזה, שבו המזהם מציע את הטכנולוגיה והרגולטור הופך להיות תגובתי ולא נדרש לרכז ידע ומאמץ, קיים החשש כי הרגולטור יהפוך לחותמת גומי. יתר על כן, המשרד להגנת הסביבה אמנם יוכל לקבוע יישום של טכניקה אחרת, אך רק "אם הדבר נדרש כדי למנוע פגיעה משמעותית בסביבה, ובתנאי שמבקש ההיתר פועל באזור שעליו הכריז השר כאזור נפגע זיהום אוויר, ומתן ההיתר לפי הטכניקה אותה מבקש הגוף המפוקח יוביל לחריגה מערכי איכות האוויר המרביים".
מנגנון נוסף שיעבור שינוי הינו הליך היתר הפליטה. גוף מפוקח שירגיש כי הוא נפגע מדרישה של המשרד, יוכל לעקוף את הממונה על היתר הפליטה שלו, ולפנות ישירות למנכ"ל המשרד להגנת הסביבה, שהוא גורם פוליטי. למעשה, ההחלטה תופקד בידי מנכ"ל המשרד, והוא ייוועץ בכתב לגבי ההשגה עם מנכ"ל המשרד האמון על תחום פעילותו של מבקש ההיתר. כך, למשל, בעניינים הנוגעים להיתרי פליטה לאוויר של אסדת לוויתן, למנכ"ל המשרד להגנת הסביבה תינתן סמכות שהיום אין לו, וגם מנכ"ל משרד האנרגיה ישותף בתהליך, למרות שאינו בר סמכא בנושא ההיתר. זוהי היררכיה חדשה שאיננה קיימת בחוק, ושעליה הציבור לא יכול לערער.
החוק החדש אף נותן בונוס כספי לגופים המזהמים. בחוק נקבע כי "כל העיצומים הכספיים הקבועים בסעיף 53 לחוק אוויר נקי (הסעיף שקובע את הקנסות על הפרות בחוק, ש"א) יופחתו ב-50%... כיום, העיצומים הכספיים הקבועים בחוק גבוהים, ומובילים לכך שהמשרד מתקשה להטיל אותם בפועל. מוצע לבקשת המשרד להגנת הסביבה להפחית עיצומים אלה בהיקף משמעותי, בכדי להגביר את יכולת האכיפה והגבייה, במקום הצורך בפנייה להליכים פליליים שאינם בהכרח אפקטיביים".
כיום קיימת בידי המשרד להגנת הסביבה אפשרות להפחית קנסות למזהמים, והוא אכן עושה זאת מעת לעת ובסכומים משתנים, גם לקול מחאתו של הציבור - כאשר לא אחת נשמעת הטענה כי הקנסות המוטלים נמוכים מאוד, ולכן זול יותר לזהם ולשלם מאשר לשנות את אופן הפעילות. כעת קובע משרד האוצר כי קנסות על זיהום סביבתי וזיהום אוויר יופחתו משמעותית, מראש.
ארגוני הסביבה מזהירים מפני הצעד הזה. "מה בעצם עושים פה? מגדילים רווחיות של תעשיינים, ובד בבד מגדילים את עלויות התחלואה מזיהום אוויר בישראל, שנאמדת כיום בעשרות מיליארדי שקלים. לא יעלה על הדעת להפחיתם, ויש להעלותם משמעותית", אומר יוני ספיר, יו"ר עמותת ‘שומרי הבית’.
"אנחנו הרי יודעים שכבר היום ישנם מזהמים שלוקחים בחשבון קנסות בתקציבם השנתי, משום שזול להם יותר לזהם ולהיקנס, מאשר להשקיע בהפחתת פליטות לאוויר. העיצומים הכספיים מהווים שיעור מינורי מהרווחים של אותם מזהמים. הם מוטלים כיום במשורה, ולעיתים חולף פרק זמן ארוך ממועד העבירה ועד להטלת העיצום הכספי והתשלום בפועל".
אנחנו לא אירופה
במסגרת החוק צפויה לעבור הרפורמה ברישוי עסקים - אחרי שב-2018 נהדפה בעקבות מאבק ציבורי ופרלמנטרי עז. הרפורמה מבקשת לקחת סמכויות גם מהרשויות המקומיות, ולהעבירן ל"ועדת אסדרה לרגולציה מעודדת תחרות". כך, במתן תנאים ברישיון העסק יוכפפו המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות, המשרד לביטחון פנים והרשויות המקומיות, לוועדה ממשלתית. לוועדה תינתן סמכות לקבוע מפרטים על פי סקטורים, לוודא שהרגולציה עומדת בסטנדרט בינלאומי ומעודד תחרות, לעקוב אחר התנאים המונפקים ברישיון עסק ולמעשה לבטל את שיקול הדעת של המשרד המקצועי בהקשר לתנאים שיושתו ברישיון העסק.
"זה תקופה ארוכה שארגוני הסביבה מתריעים מפני מדיניות ממשלתית אנטי-סביבתית, המאפשרת למעשה השתלטות של התעשיינים על המשרד להגנת הסביבה", אומרת מאיה יעקבס, מנכ"לית צלול. "בלי חוק רישוי עסקים בידיו של ראש עיריית חיפה לשעבר, יונה יהב, מיכל האמוניה עדיין היה מסכן את תושבי חיפה והצפון. בלי הוועדה למתן היתרי הזרמה לים, הישג ניקוי הים מזיהום - שהמשרד להגנת הסביבה התגאה בו לאחרונה - יבוטל, והמצב יחזור לאחור. מדובר בפגיעה אנושה בכל הישגי הגנת הסביבה של השנים האחרונות".
חוק ההסדרים יאפשר גם למפעלים הנדרשים לעמוד בדרישות סביבתיות לערער על בקשות המשרד, באם הן "שונות מהדרישות המקובלות באיחוד האירופי". אך ישראל איננה אירופה, החקיקה והפיקוח בה תואמים את הזירה הישראלית, ובמקרים כמו חוק אוויר נקי - היא אף מתקדמת יותר. בישראל, אגב כך, ישנו מספר נמוך משמעותית של פקחים סביבתיים מאשר באירופה, כך שמימוש הדירקטיבה האירופית מותאם יותר להקלות על הגופים המפוקחים, ולא לאכיפה ופיקוח. יחד עם זאת יש לזכור כי הליך של רישוי עסקים, הזרמה לים ופליטה לאוויר הם הממשקים היחידים שנותנים למשרד להגנת הסביבה יכולות הרתעה משמעותיות.
יום כיפור של הסביבה
במהלך "כנס חירום" שקיימו השבוע כל ארגוני הסביבה במשותף, במטרה לבלום את החוק, הם הזהירו מפני הידרדרות סביבתית-בריאותית ומכך שגילה גמליאל עומדת להפוך דה פקטו לשרה בלי תיק. "מדובר ביום הכיפורים של הסביבה. במקום השרה גמליאל, הייתי מאיים בהתפטרות", אמר אופיר פינס-פז, לשעבר שר הפנים ויו"ר ועדת הפנים והסביבה, שהוביל את חוק אוויר נקי. "אין הרבה הישגים בחקיקה סביבתית בכנסת, ועכשיו את ארבעת ההישגים הגדולים רוצים לסרס. בלעדיהם אין משמעות רבה למשרד הגנת הסביבה. זה קרב פוליטי שצריך לרתום אליו את כל מי שעניין הסביבה בליבו".
בארגוני הסביבה חוששים כי המהלכים האמורים הינם בגדר "שפיכת הגנת הציבור והטבע עם המים". צד הרגולציה יופקע במידה רבה מהמשרד להגנת הסביבה, וצד הפיקוח יוחלש - כאשר בין כה מדובר בנקודת חולשה של המשרד, שזכתה לביקורת נוקבת מצד מבקר המדינה.
במצגת שפרסם משרד האוצר לאחרונה בנוגע לחוק ההסדרים, נטען כי הוצאות המגזר העסקי בגין דרישות רגולציה סביבתית עומדות על 3.7 מיליארד שקל, וכי 84% מהן "אינן תורמות לפריון". אלא שהנתון הזה אינו משקלל אספקטים סביבתיים, ולא לוקח בחשבון עלויות חיצוניות. כך למשל, דוח של המשרד להגנת הסביבה משנת 2017 קבע כי נזקי הזיהום של מתחם בז"ן בחיפה נכון לשנת 2014 מתבטאים בעלויות חיצוניות של תרופות, ימי מחלה וימי אשפוז בהיקף של 650 מיליון שקל בשנה. עוד נקבע בדוח כי זיהום האוויר בישראל עולה למשק 10 מיליארד שקל בשנה, ובשנת 2018 עלה סכום העלויות החיצוניות ב-4.66% ביחס לשנת 2017.
"יישום חוק אויר נקי תרם להגנה על בריאות הציבור, בהפחתת תחלואה ותמותה ממחלות קשות, אובדן ימי עבודה, ימי אשפוז והוצאות על תרופות", אומר ברכה. "דווקא בימים אלה, שבהם המשק מתמודד עם משבר כלכלי חריף, המשך ההתעלמות של האוצר מהעובדות האלה, לצד ניסיונותיו להשתלט על סמכויות המשרד להגנת הסביבה, מעידים על העדר חזון ארוך טווח לציבור ולמשק כולו. אנו קוראים לממשלה לדחות לאלתר את הצעת חוק ההסדרים, אשר תפגע בטווח הקצר והארוך בסביבה, באדם ובכלכלה".
ההצלחה ההולנדית נותנת תקווה
בשנים האחרונות מתחדדת חשיבות המאבק במשבר האקלים והשמירה על הסביבה ובריאות האדם. מחאת האקלים סחפה מיליונים ברחבי העולם למאבק חסר תקדים למען הדורות הבאים, בניסיון למנוע מפגעים סביבתיים עתידיים, עלייה באירועי אקלים קיצוניים וצמצום משאבי כדור הארץ. גם מגפת הקורונה הבהירה כי עלינו להפנות קשב למדע, ולייצר מערכת מדינתית שתדע להתמודד ולבלום סיכונים ידועים מראש.
ברחבי העולם נידונות בתתי המשפט "תביעות אקלים", שבהן מבקשים אזרחים מפוליטיקאים ומחברות עסקיות לתת את הדין על עוולות סביבתיות. אחת התביעות המפורסמות היא של אזרחי הולנד שדרשו מממשלתם לשפר את יעדי הסכם פריז ולקצץ את פליטות הפחמן. האזרחים ניצחו, ובית המשפט קבע כי הממשלה מחויבת להגן על אזרחיה נוכח משבר האקלים, ולהפחית את הפליטות ב-25%.
כעת לוטשים בעולם עיניים לתביעות דומות. ומה בישראל - האם חוק ההסדרים, שהוא בעל פוטנציאל לפגוע בחקיקה סביבתית מתקדמת, יגיע גם הוא לבית המשפט? בארגון "אדם טבע ודין" אומרים: "חד משמעית, נבחן את זה".