עצמאים דורשים סיוע מהמדינה בהפגנה בתל אביב / צילום: שלומי יוסף, גלובס
בימים האחרונים עלו הטונים בדיון הציבורי לגבי תוכנית הממשלה למענק אוניברסלי: חלוקה מיידית של כספים לחשבונות הבנק של כלל אזרחי המדינה, ללא תלות ברמת הכנסתם. במספר מדינות הוצגו לפני כן תוכניות, שפרטיהן שונים אבל הרעיון דומה: העברת כסף מזומן לכלל (או לפחות לרוב) האוכלוסייה.
התוכנית שהציגה הממשלה עוררה סערה. כשמנסים להרים קצת את הראש מעל לוויכוחים באולפנים ולזקק את השאלה שעל הפרק, נראה שהיא זו: תחת אילו תנאים, אם בכלל, ממשלות צריכות לשקול העברה כזו של סכומי כסף לכלל הציבור?
נתחיל בתזכורת שמשבר הקורונה העולמי יוצר דילמות כלכליות קשות. אמנם חלקן דומה לדילמות מן העבר, אבל חלקן חדשות ושונות. החידוש והשוני האלו מעמידים אותנו הכלכלנים בפני אי-ודאות גדולה, בכמה ממדים.
ראשית, המשבר מתפתח מהר, אבל חסר לנו מידע אמין בזמן אמת - אם בגלל שאינו קיים ואם בגלל שהמערכות לאיסופו הסדיר טרם נבנו או שאינן מתפקדות. שנית, הראיות האמפיריות המחקריות מן העבר, אותן אנחנו מכירים, לא תמיד רלוונטיות לגבי ההווה.
שלישית, הסיטואציה שבה סקטורים שלמים בכלכלה נסגרים הלכה למעשה בשל מגפה, בעוד אחרים נותרים פתוחים, אינה שגרתית ועל כן רבים מהמודלים הרגילים שאנו מלמדים דורשים התאמות לא טריוויאליות על מנת לנתח אותה, ולתמוך בתהליך קבלת ההחלטות. רביעית, איש אינו יודע מה יהיה אורך המשבר.
בתנאים אלו, כשקשה לנו הכלכלנים לתת תשובה חד-משמעית, ההתנצחויות בתקשורת לא מפתיעות. האם אפשר בכל זאת לעשות קצת סדר בדברים?
מודלים כלכליים לעולם החדש
לפני שנתמקד בהעברות אוניברסליות, נאמר משהו על העברות באופן כללי בימים אלו. כשסקטורים שלמים במשק נסגרים או מתכווצים לבלי היכר - אם כתוצאה של הנחיה מלמעלה, ואם בגלל שינוי התנהגות חד של הציבור שחושש מהמגפה (בצדק או שלא) - על הממשלה להעביר כספים למשפחות שמוצאות את עצמן ללא יכולת לשלם שכר דירה, לרכוש מזון ולשלם חשבונות. זו העזרה הראשונה, הביטוח הציבורי, שהממשלה צריכה לספק.
להעברות כאלו יש תפקיד נוסף: הן עשויות למנוע, או לפחות להפחית, מעין אפקט דומינו, שבו ירידת ההכנסות בסקטורים שנפגעו תגרור ירידת הוצאות, שתביא לירידת הכנסות עקיפה גם בסקטורים שלא נפגעו - תהליך שיכול להקטין את הפעילות במשק הרבה מעבר לפגיעה הראשונית בסקטורים שנפגעו ישירות.
מודלים מאקרו-כלכליים חדשים, שמתפתחים במהירות באקדמיה בחודשים האחרונים ונידונים בסמינרים ובכנסים (מקוונים כמובן), מראים את זה תיאורטית על ידי מידול של המשק כאוסף של סקטורים, חלקם סגורים וחלקם פתוחים, ולא כסקטור אחד.
ראיות אמפיריות, חלקן מבוסס על העברות היסטוריות (למשל, במשבר של 2008) וחלקן על העברות מהמשבר הנוכחי ממקומות שונים בעולם, עוזרות לנו לנחש משהו לגבי הנטייה השולית של משקי הבית לצרוך מיידית מתוך הסכומים המועברים. אנחנו אמנם לא יודעים עדיין להעריך מהו התוצר הפוטנציאלי החדש של המשק בימי הקורונה, שהוא נמוך יותר מהתוצר הפוטנציאלי אליו הורגלנו, אבל לאור הנתונים, סביר להניח שהתוצר הנוכחי - שגם הוא עדיין לא ידוע - נמוך ממנו, ולכן יש מקום לדבר על תמריץ פיסקאלי, גם על ידי העברות.
אז איזה העברות? העברות ניתן לחלק לאוניברסליות, ולממוקדות מטרה.
סיוע ממוקד או אוניברסלי?
החיסרון העיקרי של העברות אוניברסליות הוא שמכיוון שהכסף מועבר לכ-ו-ל-ם ולא רק למי שהכי זקוק לו, התוכניות האלו יקרות מאוד, או שההעברות יחסית צנועות. מגבלת התקציב הרי לא מאפשרת להעביר הרבה לכולם.
עולה השאלה למה מי שמצבו הכלכלי טוב, ואולי אף השתפר כתוצאה מהמשבר, יקבל סכום זהה למי שקרס כלכלית? אפשר הרי להעביר יותר לכל זכאי דרך תוכניות אחרות ממוקדות מטרה, כמו דמי אבטלה (רק למי שמוגדר כמובטל) או עזרה לעצמאים (רק למי שיוכיח פגיעה בהכנסתו).
היתרונות העיקריים גם הם נובעים באופן ישיר מן האוניברסליות. מכיוון שהכסף מועבר לכל מי שמופיע ברשימות שכבר קיימות (אצלנו בישראל - בביטוח הלאומי), העלות הבירוקרטית נמוכה יחסית והכסף יכול לעבור מהר. העברות שתלויות בנתונים, כמו הכנסה או מחזור, כרוכות בעלויות דיווח, עיבוד נתונים, בקרה וכוח אדם, והן בדרך כלל לוקחות הרבה יותר זמן.
בנוסף, אף אחד לא נופל בין הכיסאות - לא העובדת שלא פוטרה, אבל הורדה לשני שליש משרה ולא יכולה יותר לשלם שכר דירה, ולא בעלת העסק החדש או הצומח במהירות, שלא יכולה להוכיח ירידה במחזור ביחס לשנים עברו, אבל מוצאת את עצמה במצב קשה. בנוסף, אין פגיעה בתמריצים: איש לא מוצא עצמו נאלץ לבחור, למשל, בין זכאות להעברה לבין הכנסה פורמלית נוספת.
אז לגבי השאלה שעל הפרק: העברות אוניברסליות כן או לא? התשובה היא לא במפתיע: תלוי. תלוי במהירות (או באיטיות) של העברת הסיוע דרך העברות ממוקדות; תלוי באומדן של כמה נפגעו אך אינם זכאים להעברות הממוקדות שבתוכנית, ומה גודל הפגיעה בהם. תלוי בגודל הפגיעה בתמריצים וגם תלוי במסר שעובר לציבור.
בסופו של דבר, בהיעדר פתרון קסם כלכלי אופטימלי, תוכנית טובה עשויה לכלול מספר מרכיבים, כולל סוגים שונים של העברות, להם יתרונות וחסרונות שמחפים במידה סבירה אלו על אלו.
להוריד את הטונים ולהתחיל דיון
התמקדנו בהעברות אוניברסליות כשירות לציבור. על מנת לעזור להנמיך קצת את הטונים ולהדגיש שאין בנושא זה תשובה אחת ויחידה. אבל חשוב גם לומר שלדעתנו, הנושא אינו הנושא החשוב ביותר שעומד כרגע על הפרק.
חסר לנו דיון ציבורי בנושא צדק חברתי וחלוקתי. חסרים לנו רעיונות לרתימת המגזר הציבורי, המגזר הפרטי וכוחות השוק למלחמה במגפה ובמשבר הכלכלי שהיא מביאה. חסרות לנו הצעות קונקרטיות, רעננות, וישימות של כלכלנים ואחרים, שיאמרו גם מה כן, לא רק מה לא. חסר לנו דיון במוסדות כלכליים ובמוסדות שלטוניים, ובאמון, באמונות ובציפיות שנלווים אליהם.
חסר לנו דיון בתהליכי קבלת ההחלטות במשבר, שקיפותם, התזמון שלהם וכיצד הם מועברים לציבור. הרי כל אלה משפיעים על הפעילות הכלכלית במשק. חסר לנו דיון בסדר הגודל ובתפקוד של הסקטור הציבורי, בימים אלו כמו גם לפני ואחרי המשבר.
לבסוף, חסר לנו חיבור בין השיח המאקרו-כלכלי בישראל לשיח המאקרו-כלכלי בעולם - ובעיקר בארצות הברית ובאירופה, שם לפחות יש קונצנזוס רחב לגבי מה הוא סט הכלים שעל השולחן עבור מקבלי ההחלטות הכלכליות, בימים אלו של משבר עולמי בסדר גודל כזה.
הכותבים הם מרצים במחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית. ד״ר איזנברג הוא מומחה לארגון תעשייתי ואקונומטריקה יישומית; פרופ׳ חפץ הוא מומחה לכלכלה התנהגותית והתנהגות צרכנים; ד״ר מנש הוא מומחה לתיאוריה כלכלית; פרופ׳ פלדמן היא מומחית למימון ציבורי; ד״ר הוא פתיר מומחה למאקרו־כלכלה. חפץ ופלדמן השתתפו בהתייעצויות שערך ראש הממשלה נתניהו על תוכנית הסיוע