משחקי קופסה: האוצר מתכנן להזרים 30 מיליארד שקל לתשתיות / איור: גיל ג'יבלי, גלובס
המשבר הכלכלי נמצא בעיצומו ותקציב מדינה לעומת זאת עדיין רחוק מהעין. בינתיים במשרד האוצר מנסים לפצח את הנוסחה כיצד לסייע למשק בלי לשבור את העקרונות שמעצבים את תקציב המדינה. וכך נכנסה ה"קופסה חוץ-תקציבית" לחיינו. כמו למשל, בדוגמה של "קופסה" בסך 30 מיליארד שקל לטובת מיזמי תשתיות, שעובדים עליה בימים אלה באוצר, בהמשך למספר "קופסאות" קודמות שאושרו.
המונח הזה - "קופסה" - שכמעט לא היה מוכר מחוץ לקירות בניין האוצר, הפך בימים האחרונים למרכיב משמעותי בכלכלה. עבור משרדי ממשלה, פרויקטים גדולים ואלפי עובדים ובלתי מועסקים במשק הקופסה התקציבית היא מהלך משנה כללי משחק. מצד שני מזהירים שמדובר באמצעי קיצוני שהשימוש בו עלול לסכן את יציבות הכלכלה
כדי להבין כיצד נולדה שיטת הקופסאות יש צורך לחזור לשנת 2005. ממשלת אריאל שרון נערכת לביצוע תוכנית ההתנתקות. שר האוצר דאז, בנימין נתניהו, מאיים להתפטר אם התוכנית תאושר בממשלה. על שולחן מי שהיה הממונה על התקציבים באוצר קובי הבר מונחת רשימה ארוכה של דרישות תקציביות: הסעיף המרכזי הוא חבילת הפיצויים לכל מתיישב בגוש קטיף שיפונה מביתו. הוצאות נוספות כוללות את עלויות ההקמה, ההכשרה וההפעלה של אלפי החיילים ומשרתי כוחות הביטחון שיפנו את התושבים מבתיהם. תג המחיר הכולל של הצעדים האלה, שחלקם מידיים וחלקם מתפרסים על-פני מספר שנים, מגיע לכ-7 מיליארד שקל.
להבר אין מקור לממן את ההוצאות האלה, כשהמשק מתחיל להתאושש ממשבר האינתיפאדה השנייה. מה שיותר מטריד את הבר הוא "כלל ההוצאה", המגבלה התקציבית החדשה שקבע נתניהו רק שנתיים קודם. המגבלה הזו קובעת שתקציב המדינה יכול לגדול בלא יותר מ-1% משנה לשנה. חברות דירוג האשראי, קרן המטבע ושאר הגופים הבינלאומיים אוהבים את הכלל הזה, שמבטיח שיחס החוב של ממשלת ישראל יירד בהדרגה.
מה עושים? הבר מבין שלא תהיה לא ברירה. הוא יצטרך לפתוח את התקציב, אבל הוא לא רוצה לפרוץ את כלל ההוצאה החדש והוגה את הפתרון הבא: תקציב מיוחד להתנתקות, שיהיה נפרד מתקציב המדינה. מדובר בתקציב שעובר הליך חקיקה מלא בכנסת, ממש כמו חוק תקציב המדינה, בהבדל משמעותי אחד - הממשלה לא נופלת והכנסת לא מתפזרת אם החוק לא עובר בזמן.
התקציב הזה (השם "קופסה" יגיע מאוחר יותר) נמצא מחוץ לכלל ההוצאה, למרות שהוא מחייב את הגדלת הגירעון. כך ישראל יכולה להמשיך לטעון שהיא מחויבת למגבלת ההוצאה. התרגיל הזה יכול לעבוד רק אם מדובר בהוצאה חד-פעמית.
הרעיון של הבר קיבל גיבוי מבנק ישראל (אז בראשות סטנלי פישר) ועבר את עינן הבוחנות של חברות דירוג האשראי. מבחינתן, ההתחייבות של ישראל לשמירת אחריות תקציבית בטווח הארוך הייתה חשובה יותר מהישראבלוף של הטווח הקצר.
התרגיל הזה הצליח כל-כך שהוא נעשה שוב שנה אחרי ההתנתקות - ב-2006. הפעם ראש הממשלה הוא אהוד אולמרט ועל הפרק עומדת שוב הוצאה חד-פעמית גדולה לטובת חידוש מלאי התחמושת של צה"ל, שהתרוקנו במהלך מלחמת לבנון השנייה. מנכ"ל משרד רה"מ רענן דינור מעניק לתוספת את השם המכובס "קופסה". חלק מהתקציב הופנה לחיזוק תקציבי משרדי הממשלה. הפיצויים על נזקי המלחמה שולמו דווקא מתוך קרן מס רכוש.
רשתות ביטחון בשעת משבר
האם שיטת הקופסאות היא פתרון לכל בעיה כלכלית (למשל, תוספת לביטחון)?
שיטת הקופסאות חזרה לחיינו השנה בעקבות מציאות כמעט בלתי אפשרית. מצד אחד משבר הקורונה מחייב את המדינה לשפוך כסף למשק ולהעמיד רשתות ביטחון למפוטרים, לעצמאים ולבעלי העסקים הקורסים. מצד שני הממשלה מתנהלת ללא תקציב מדינה, ולכן אסור לה לחלק יותר כסף מכפי שחילקה בתקציב האחרון שאושר (תקציב 2019 שאושר בכנסת ב-2018 ותוכנן ב-2017). המוצא היחיד שנמצא לפלונטר התקציבי והפוליטי הזה היה להוציא את תכניות הקורונה לקופסאות.
הקופסה הראשונה הוכנה עבור תוכנית החילוץ הראשונה, בהיקף 80 מיליארד שקל שיצאה לדרך באפריל. ההשתתפות של המדינה בתכנית הראשונה עמדה על 34 מיליארד שקל - והבסיס החוקי להוצאת הסכום הזה נוצר באמצעות תיקון חוק יסוד משק המדינה, ברוב של 61 חברי כנסת, שאפשר לאוצר להגדיל את ההוצאה ב-8.5% מעבר למותר.בתחילת יוני הורחבה תכנית הסיוע הממשלתית ל-105 מיליארד שקל וקופסה נוספת בסך 15.5 מיליארד שקל יצאה לדרך.
הקופסה השלישית בסך 25 מיליארד שקל מעגנת את השתתפות המדינה בתוכנית הארכת רשתות הביטחון (עד יוני 2021) של ישראל כ"ץ וקופסה רביעית בהיקף 6.7 מיליארד שקל מיועדת למימון המענק לכל אזרח של נתניהו.
השבוע עלתה על שולחן ישיבות הממשלה קופסה חמישית, בסך 4.12 מיליארד שקל לטובת החינוך ולאחר אישורה מגיעה החריגה מתקרת ההוצאה המותרת בחוק. אבל זה ממש לא הסוף.
הקופסה האחרונה, לתקציב החינוך מבטאת שחיקה נוספת בכללי הקופסה - לא מדובר על-פניו באירוע חד-פעמי אלא בתוספת לתקציב משרד מסוים. אם לחינוך מותר - למה לא לביטחון או לבריאות?
שיטה כשרה אבל לא מריחה טוב
שיטת הקופסאות הוכחה שאלטרנטיבה כשרה (גם אם מסריחה) לניהול המדינה ללא תקציב מאושר. אבל לא ברור האם ניתן יהיה להמשיך בה אם יוכרזו בחירות והכנסת תפוזר. על פניו אין לממשלת מעבר סמכות לחוקק חוקים תקציביים - ומצד שני הרבה דברים שנראו לנו בלתי אפשריים בשנה האחרונה הפכו לאפשריים בזכות האמתלה של מצב חירום ומשבר קורונה של פעם ב-100 שנה.
התוצאה היא שככל שאישורו של תקציב המדינה לשנת 2020 (עם תקציב 2021 או בלעדיו) הולך ומתרחק, וככל שהאפשרות של פיזור הכנסת ובחירות נוספות הולכת ומתקרבת - כך גובר הלחץ על האוצר להוציא החוצה עוד ועוד קופסאות, לפני שיהיה מאוחר.
הקופסה הבוערת ביותר על הפרק היא תוספת לתקציב הביטחון - ראש הממשלה ושר האוצר כבר הבטיחו הרי לרמטכ"ל עוד 3.3 מיליארד שקל השנה. בדרך, כך נודע ל"גלובס" הולכת ומתגבשת קופסת ענק לתשתיות, כאן מדובר במשהו שרוצים גם בדרג הפוליטי (שר האוצר) וגם בדרג המקצועי (אגף התקציבים).
אז מה בעצם רע בשיטה הזו? אם מדובר בתקציבים שקופים שמחייבים הליך חקיקה מלא - מדוע לא להמשיך עם הקופסאות ללא הגבלה. החשש העיקרי הוא שלכל בלוף יש גבול כל בועה - דינה להתפוצץ במוקדם או במאוחר.
חברות דירוג האשראי לא יוכלו לעבור על סדר היום לנוכח התנהלות תקציבית כפולה - על-בסיס תקציב אחד ידוע מראש ומסודר ותקציב מקביל, שאינו כפוף לכללי ההוצאה, שהולך וגדל בכל פעם עבור צורך כזה או אחר.
מתישהו יוציאו לנו בחו"ל כרטיס צהוב, בדמות הורדת תחזית דירוג האשראי, או חלילה אדום בדמות הורדת הדירוג עצמו. מהלך כזה עלול לגבות מישראל מחיר כבד: הנזק הישיר יהיה התייקרות עלות גיוסי החוב האדירים שהמדינה נאלצת לבצע בימים אלה. הנזק העקיף יהיה פגיעה בתדמית המוצלחת שנבנתה לכלכלה הישראלית במשך קרוב ל-20 שנה.