הקפאת היתרי בנייה / צילום: shutterstock, עיצוב: טלי בוגדנובסקי
"צלצל אליי מישהו שקנה קרקע באחת הערים ליד תל אביב. זו קרקע זמינה לבנייה, כולל תוכנית שהסדירה את הזכויות, ומימון של בנק", מספר עו"ד עפר טויסטר, מומחה לתכנון ובנייה. "פתאום הודיעו לו שהולכים לבנות מטרו, ובגלל זה חצי מדינת ישראל, בהגזמה, נמצאת תחת מגבלות שונות.
"את התוכנית שלו הוא לא יכול לבצע כרגע, ומדובר באיש נדל"ן קטן. זה לא איזה טייקון. הוא לא ספקולנט שקונה שטח חקלאי וקיווה שתהיה שם עיר. כשהוא שואל אותי מה לעשות, אין לי תשובה. ברור לי שזה יקח חודשים או אפילו שנים", נאנח טויסטר.
המגבלה שמונעת מאותו יזם לבנות היא הקפאת התוכניות באמצעות סעיפים 77 או 78 לחוק התכנון והבנייה, המאפשרים לרשויות התכנון או לרשויות המקומיות להגביל להוצאת היתרים בשטחים ומבנים הנמצאים בתחום תוכנית מקודמת.
הרעיון של סעיפים 77 ו-78 הוא למנוע יוזמות תכנון שיקשו על מימוש תוכנית - ובמקרה של המטרו מדובר על תוכנית לאומית עם מוטת השפעה עצומה. ביוני 2019 פרסמה הוועדה לתשתיות לאומיות (הוות"ל) סעיפי 77-78 שמגבילים היתרי בנייה בתת-קרקע (חפירה ודיפון, חניות ועוד) באזורים רבים ברשויות במרכז הארץ בגלל תוכנית המטרו.
"סעיף 77 הוא סעיף דקלרטיבי, שרק מודיע שמתגבשת תוכנית. המשמעות שלו היא שמשהו מתהווה בשטח. משהו עתיד לקרות. זה אומר, כדוגמה, למנוע ממך לקנות קרקע לבניין, כשיש מי שמתכוון להפוך את המקום לגן לאומי. לעומת זאת, סעיף 78, הוא סעיף מגביל. הרעיון שלו הוא לתת למוסדות התכנון שהות להכין תוכנית בלי שבשטח יתרחשו דברים שיפריעו את ביצועה. זה סעיף חשוב באבולוציה התכנונית, אך הוא גם מאוד אכזר. מכיוון שהוא יכול להקפיא למישהו את הבנייה לתקופה של שש שנים עם אפשרות להארכה, כאשר אין שום מנגנון של פיצויים", מסכם טויסטר.
"שידעו כולם שפה יעבור הקו הכחול"
מתכננת הערים יעל סלומון, מנהלת אגף המטרו במינהל התכנון, רואה את הדברים מנקודת מבט אחרת. "המטרו הוא תשתית לאומית - גם התוואי וגם התחנות. הליך 78 המטרה שלו היא למנוע את ההיתרים שיסכלו את התוכנית", היא אומרת.
אבל יש מקרים שזה פוגע ביזמים.
"אני רואה את השימוש בסעיפים האלה דווקא מזווית הוודאות ליזם הפרטי והציבורי - שידעו כולם שיש פה קו כחול ושכאן נערכת תוכנית. שלא יגיע מצב שיזם יגיע ועם תוכנית מאושרת ויחזירו אותו אחורה. ברגע שאני מפרסמת את התוואי, אז כל היתר נבחן לגופו. היו לנו מקרים שהיו היתרים בתחומי התחנות ואם הם היו מתאשרים - לא היו תחנות. אנחנו יכולים להגיע להליך של הפקדה, ואפילו של אישור, שזה יכול להיות חצי שנה אחרי אישור ה-77,78, כשבפועל לא ניתן לממש את התוכנית".
בנוסף לתוכניות המטרו מקודמת תוכנית מתאר ארצית למרחב תחנות המטרו, היא תמ"א 70. לדברי סולומון, לתוכנית המטרו יש "השלכות מטורפות על הבינוי מסביב. הוא יכול להעצים את הבינוי, לתרום לפיתוח האזורי, יש לו תועלות חברתיות וכלכליות".
לדבריה, "סעיף 78 ייושם רק במקומות מאוד ספציפיים, לא על כל המרחב של תמ"א 70. הכוונה היא למנוע את אותם היתרים שיסכלו את מימוש המתא"ן".
סלומון מבהירה שהכרזת סעיף 77-78 לא בהכרח מגבילה התחדשות עירונית גם בתקופה הנוכחית: "77 בדרך כלל מוגבל עד לזמן הפקדת התוכנית, או לשלוש שנים. זה לא לנצח. ברור שיכולה להיות פגיעה נקודתית במישהו, אבל לא כל פרסום של 78 אומר הפסקת היתרים. יש היתרים שאין בעיה איתם. כל היתר מגיע לבחינה, ואם הוא תואם את התכנון הוא משוחרר. יש לנו דוגמאות על תוואי המטרו, שבהם היו חניוני מרתפים שהגיעו עד למנהרות ולכן צמצמנו את קומות החניונים ואפשר היה לאשר את ההיתר".
עיכוב של שנתיים ונזק לדיירים
המטרו הוא תשתית לאומית, אבל יזמים טוענים שלאחרונה מתרבים המקרים שבהם נעשה שימוש נרחב בכלי זה, ולעתים לא מוצדק.
הראל פרץ, מנהל חטיבת התחדשות עירונית בקבוצת גבאי, מספר על פרויקט התחדשות עירונית ברחוב ארלוזורוב 44-6-8 בפתח תקווה שנתקע בשל כוונת העיריה להכריז על סעיף 77-78: "הגשנו לוועדה המקומית בקשה להריסת שלושה בניינים לפי תמ"א 38, ונדחינו בשל הטענה שבכוונת העירייה להכריז סעיף 77-78 על האזור כי יש לה חזון לעשות תוכנית על כל שכונת רמת ורבר. יכולנו לגנוז את הפרויקט, אבל החלטנו להיאבק באמצעות הגשת ערר - והיא באמת אישרה את הפרויקט. הוועדה למעשה ביטלה את החלטת עיריית פתח תקווה, משום שזו לא העמידה תוכנית מספיק מגובשת שהצדיקה את עיכוב את הפרויקט".
אז בסופו של דבר לא נפגעתם?
"הפרויקט נמצא היום בעיצומה של הבנייה, אך לחברה ולדיירים נגרם נזק רב משום שעצם ההחלטה לדחות את הפרויקט מכוח 77-78 גרמה לעיכוב של יותר משנתיים בבניית הפרויקט. הוצאנו הרבה כסף והשקענו הרבה משאבים, דבר שיכול היה להיחסך".
לשגיא לנצ'נר הבעלים והמנכ"ל של חברת ינוב בנייה ופיתוח, היה פחות מזל. שני מיזמי ההתחדשות העירונית שהוא מקדם בעיר כפר סבא התבטלו בעקבות הכרזה של סעיף 77-78 על תחומם: פרויקט סוקולוב-ויצמן נמצא ברחוב סוקולוב 8-4 בעיר. בבניינים הקיימים יש 35 דירות, ובמקומן תוכננו 105 דירות חדשות. פרויקט ששת הימים נמצא בין הרחובות ששת הימים-גאולה-הפרדס-גורדון וכולל שישה מבנים בני 48 דירות. התוכנית כוללת הריסה של המבנים הקיימים ובניית ארבעה בניינים ובהם 145 דירות.
"אנחנו חתומים על חוזים עם הדיירים משנת 2012 וכבר קיבלנו החלטת ועדה מקומית. למעשה, השלמנו חלק מהתנאים לקבלת היתר והיינו על סף קבלת חשבון אגרות. אבל אחרי הבחירות המוניציפליות התחלף השלטון, הגיעה מהנדסת עיר חדשה והיא הפעילה סעיפים 77-78 וכך סיכלה לנו את שני הפרויקטים האלה".
לדברי לנצ'נר, את הנזק שנגרם להם ניתן לאמוד במיליונים: "מדובר באיחור של שנים. קיבלנו את האישורים כבר לפני שנתיים. היינו יכולים להיות בביצוע הפרויקט. בימים אלה אנו מגבשים תביעה נגד עיריית כפר סבא".
מעיריית כפר סבא נמסר בתגובה כי: "פרויקט ששת הימים אושר שבועות ספורים לפני הבחירות המוניציפליות - תקופה שבה הוועדות המקומיות כלל אינן רשאיות לקבל החלטות עקרוניות בעניינים משמעותיים. במועד שבו התקיים הדיון בוועדת המשנה, לא היה מהנדס עיר בוועדה המקומית והחלטתה התקבלה בתאריך 09.10.18, בצמוד לבחירות ברשויות המקומיות ובתקופה בה יו"ר הוועדה המקומית נחשד בפלילים והחליף אותו ממלא מקום.
"כפי שנמסר לוועדת הערר המחוזית, התוכנית שמבקשים הדיירים לקדם מציגה תכנון לקוי, שאינו עולה בקנה אחד עם ראייה תכנונית כוללת של המתחם והאזור כולו, ומספר הדירות המבוקשות אינו תואם את מדיניות הוועדה המקומית ואת תוכנית המתאר.
"ועדת הערר המחוזית סברה כי יש להורות על סגירת הערר, על מנת לאפשר לוועדה המקומית לקדם תוכנית בראייה תכנונית רחבה, החלטה שנתקבלה לבקשה ובהסכמת מבקשי ההיתר, כך שלא ברורה טענתם".
מכשיר זול, בלי תשלום פיצוי
עו"ד ענת בירן מסבירה שהשימוש בסעיף 77-78 הפך לפופולרי בשנים האחרונות כי מדובר במכשיר זול, שלא כרוך בתשלום פיצוי: "סעיף 77-78 הוא נשק יום הדין של הוועדות. זה מכשיר אנטי דמוקרטי שעומד בניגוד לכל העקרונות של שמירה על זכות הקניין".
בירן מספרת על בני זוג מגבעתיים שקנו דירה עם חדר על הגג שנבנה ללא היתר. בני הזוג הגישו בקשה להיתר ונימקו את פנייתם בכך שהאישה חולה ועל כן חייבת חדר מבודד. בגבעתיים יש תוכנית המאפשרת בנייה על גגות ועל כן בעיקרון אין בעיה לקבל היתר, אולם הסתבר כי הוועדה המקומית פרסמה מגבלה לפי סעיף 77-78 כדי למנוע מיזמי תמ"א 38 בשכונה: "בינתיים העירייה הגישה נגדם כתב אישום, אבל הם לא יכלו להוציא היתר בנייה. הגענו איתם לוועדת משנה לעררים של המועצה הארצית, שהסכימה להחריג את החדר על הגג מטעמים הומניטריים".
"בפינוי בינוי להקפאה יש דווקא יתרון"
פרויקטים של פינוי בינוי הם מסובכים מבחינות רבות, ודווקא שם אישור סעיפים 77-78 יכול להוות יתרון בקידום הפרויקט.
"קורה לא מעט שבעלי דירות ששומעים שעתיד להיות פינוי בינוי במתחם שלהם, והדבר הראשון שהם עושים זה להרחיב את הדירות שלהם מתוקף תוכנית הרחבות, מתוך מחשבה שכך ימקסמו את זכויותיהם בעתיד", אומר עו"ד אדם צסוואן, שותף וראש מחלקת התחדשות עירונית במשרד עורכי הדין גינדי-כספי. לפיכך, הוא סבור שלפחות בתחום ההתחדשות העירונית סעיף 77-78 נחוץ ומיטיב: "אני מבין את אלה שמוצאים את עצמם עם חטיבת קרקע מוקפאת, הכול על סמך הודעה של הכנת תוכנית. אבל בפינוי בינוי אנחנו מתחילים לתכנן ויודעים שהתכנון לוקח הרבה זמן. אנחנו יודעים שתוכניות רבות חלות על המתחמים האלה המועמדים לפינוי בינוי. תוכנית פינוי בינוי לא יודעת לספוג סיטואציה שבה תוכנית יוצאת לדרך והבסיס הכלכלי שלה משתנה. זאת סיבה מספיק טובה בעינינו לעשות סעיף 77-78".
עו"ד ישי איצקוביץ', ראש מחלקת עסקאות הנדל"ן במשרד עורכי הדין אגמון ושות' רוזנברג הכהן ושות', מסכים שבמקרים של פינוי בינוי, אם אין הקפאה של כלל המתחם יכול להיווצר מצב של בלגן גמור: "לאחרונה טיפלנו במתחם שיש בו 144 דיירים, זה בית משותף אחד עם שש כניסות. 60% מבעלי הדירות פנו אלי בבקשה לקדם פינוי בינוי. הבעיה היא שאחת מהכניסות רצתה לקדם תמ"א חיזוק. ברור שברגע שיש יוזמה כזאת אז יש בעיה אמיתית לקידומו של המתחם במסגרת פינוי בינוי. הכניסה שרצתה תמ"א 38 יצרה קשר עם יזם שפנה לוועדה המקומית שקידמה עבור הדיירים את היתר הבנייה, כאילו אין שום התקדמות של שאר הדיירים בפינוי בינוי".
לדברי איצקוביץ' במקרים כאלה סעיף 77-78 מאפשר ראייה כוללת והעדפה של פתרון פינוי בינוי על תמ"א 38: "אי אפשר לרוץ בשני מסלולים מקבילים בפרויקטים מהסוג הזה. 77-78 הוא כלי שמאפשר למנוע מראש תאונות".
אודי בלום הוא מנכ"ל חברת מטרופוליס, המתמחה בייזום ופיתוח פרויקטים בתחום ההתחדשות העירונית. בלום רואה בסעיף 77-78 מכשיר דו-כיווני: "נתקלתי בשימוש בסעיף הזה בשנת 2010, כשעבדתי כסמנכ"ל לענייני כספים בחברת קרדן נדל"ן, בתקופה זו פרצה פרשיית הולילנד. הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה הכריזה על המתחם של הולילנד פארק סעיף 77-78, והודיעה שהיא מכינה תוכנית חדשה, שבמסגרתה כל הזכויות שיש למגורים יהפכו למבני ציבור. זה גרם להפחתות מלאי אדירות. לקחת קרקע שווה 260 יח"ד, ששוות מאות מיליונים ולבטל את כל זכויות הבנייה, יצר נזק אדיר. אנחנו כמובן הגשנו תביעה לפיצוי של כ-300 מיליון שקלים. כשהולילנד פארק זוכתה ביטלו את ה-77-78, כאילו לא קרה כלום. זה שוט שהשתמשו בו בצורה מאוד אגרסיבית ולא תכנונית. מצד שני, יש לנו פרויקט בהדר יוסף בתל אביב שלא התקדם במשך שנים. ברגע שהגענו להסכמות עם הדיירים ביקשנו מהעירייה להפעיל 77-78. ביקשנו את זה כדי שאנשים לא יעשו כל מיני שינויים, דברים קטנים שיחבלו באפשרות שלנו להוציא את התוכנית לפועל".