ישראל כ"ץ, בנימין נתניהו, בני גנץ / צילום: עדינה ולמן-דוברות הכנסת, AP, אוליביה פיטוסי-הארץ
הויכוח על תקציב המדינה המתנהל בין הליכוד וכחול לבן זכה למסגרת של ויכוח בין תקציב חד-שנתי (דרישת ראש הממשלה נתניהו) לעומת דו-שנתי דרישת ראש הממשלה החליפי בני גנץ). אבל בדיקה של תקציבי המדינה שאושרו בעשור האחרון מוליכה למסקנה ברורה - השימוש במונח "דו-שנתי" לתיאור תקציב 2020-2021 איננו מדויק ואינו מתאר מחשבה אמיתית קדימה, מהסיבה הפשוטה ששנת 2020 מתקרבת לסיומה.
התקציבים הדו-שנתיים הונהגו בישראל בתחילת העשור ביוזמת שר האוצר ד"ר יובל שטייניץ. הרעיון המרכזי של שטייניץ היה שאישור תקציב לשנתיים מראש "ישחרר" את פקידי האוצר מעיסוק באישור תקציב, וכך הם יוכלו להתמקד בשנת התקציב השנייה בחשיבה אסטרטגית, ברפורמות ובנושאים אחרים המחייבים תכנון לטווח ארוך.
הקונספט של שטייניץ נתקל בביקורת רבה, בעיקר על רקע העובדה שתקציבים מהסוג הזה אינם מקובלים במדינות אחרות בעולם, מלבד בחריין. שטייניץ התעקש ובסופו של דבר אושר תקציב דו-שנתי, עבור השנים 2011-2012.
הניסוי של שטייניץ לא עבר בשלום: הגירעון בשנת התקציב השנייה (2012) זינק ועל הממשלה נמתחה ביקורת חריפה שהביאה גם לדוח מבקר מדינה חריף. למרות זאת, הסכים גם שר האוצר משה כחלון ב-2016 לחוקק תקציב דו-שנתי במהלך כהונתו. תקציב 2017-2018, שאושר ב-2016 היה התקציב הדו-שנתי השני שנעשה בעשור האחרון.
כלקח מהניסיון בפעם הראשונה הוכנסו לתוך חוק התקציב מנגנוני פיקוח ובקרה שאפשרו לאוצר לעדכן ולשנות את מסגרות התקציב של השנה השנייה (2018) בסוף שנת התקציב הראשונה. תקציב 2019 לעומת זאת היה תקציב חד-שנתי למרות שאושר כמעט שנה מראש.
בין שני התקציבים הדו-שנתיים האלה אישרה הממשלה תקציבים נוספים. תקציב 2015 למשל אושר יחד עם תקציב 2016, תקציב 2013 אושר יחד עם תקציב 2014, ותקציב 2009 אושר יחד עם תקציב 2010. ועדיין לא יהיה זה מדוייק לכנות תקציבים אלה תקציבים דו-שנתיים. מדוע? משום שהם אינם מקיימים את התנאי הבסיסי של תקציב דו-שנתי - אישור תקציב השנה השנייה, שנה מראש. בשלושת המקרים שהזכרנו התקציבים אושרו במהלך שנת התקציב הראשונה עצמה, ולא שנה מראש. תקציב 2009-2010, אושר עמוק בתוך 2009; תקציב 2013-2014 אושר ב-2013; ותקציב 2015-2016 אושר לקראת סוף 2015. בשלושת המקרים האלה אושר תקציב לשנה העוקבת תוך כדי אישור (רטרואקטיבי בחלקו) של שנת התקציב הנוכחית.
ההיסטוריה: הסיכוי להעביר תקציב בזמן הוא קלוש
המחלוקת בין הליכוד לכחול לבן בסוגיית תקציב המדינה נראית רחוקה מסיום. הצעות פשרה שונות נבחנות בימים האחרונים, בעיקר מכיוון המפלגות החרדיות שמעוניינות מאדד באישור תקציב מדינה בזמן הקרוב. חשוב להבין כי גם אם תושג הסכמה בממשלה הדרך לאישור התקציב תהיה ארוכה. על-פי חוק יסוד משק המדינה, הממשלה חייבת להעביר תקציב בכנסת בתוך 100 ימים ממועד השבעתה. המועד הזה חל בעוד שבועיים ולממשלה אין שום יכולת לעמוד בו. לכן יהיה צורך בשינוי חוק היסוד ובדחיית המועד האחרון לאישור התקציב - אחרת הכנסת תתפזר ויוכרזו בחירות.
אחת האפשרויות היא ההצעה שהעלו חברי הכנסת צבי האוזר ויועז הנדל לדחות את המועד האחרון לאישור התקציב ב-100 יום נוספים - מועד שגם בו תתקשה הממשלה לעמוד, כפי שנסביר מיד. אחרי הסרת המוקש החוקי של חוק היסוד תידרש הממשלה להניח את התקציב על שולחן הכנסת. היא צפויה לבקש פטור מחובת הנחה של 45 יום כדי לקצר את התהליך, אך מעבר לעיכוב - האישור בכנסת רחוק מלהיות מובטח לממשלה.
ב-2015 למשל העבירה ממשלת נתניהו לפיד את הצעת התקציב בקריאה ראשונה בכנסת, אך התקציב לא עבר כנסת בקריאה שנייה ושלישית, הממשלה התפרקה ונערכו בחירות.
הסכנה: כאוס ניהולי וסחרור כלכלי
האפשרות שתקציב המדינה לא יאושר על-ידי הממשלה הנוכחית עלולה לשלוח את ישראל למחוזות בלתי מוכרים של כאוס ניהולי. הסיטואציה של התנהלות ללא תקציב מאושר, כבר מזמן איננה חריגה. למעשה כמעט בכל חילופי ממשלות נוצר עיכוב באישור תקציב המדינה והממשלה הנכנסת נאלצת להסתדר ללא תקציב מאושר. השיא עד היום היה שייך לשנת 2015: התקציב לאותה שנה אושר בכנסת רק בסוף נובמבר והמדינה התנהלה במשך 11 חודשים ו-25 ימים ללא תקציב מאושר. השיא הזה עומד להשבר השנה - משום שאז אישרה הממשלה ב-6 באוגוסט את התקציב לשנת 2016 - והתאריך הזה חלף כבר.
במלים אחרות, הסיטואציה שבה ישראל נמצאת כיום היא כבר חסרת תקדים, מבחינת לוחות הזמנים לאישור תקציב המדינה הבא - וזה גם בהנחה שהתקציב הבא יהיה מה שמכונה דו-שנתי, כלומר תקציב לשנים 2020-2021. אפילו אם הממשלה תאשר את התקציב ה"דו-שנתי" הזה ביום ראשון הקרוב, כלומר ב-16 באוגוסט, היא לא תצליח לסיים את ההליך בכנסת לפני חודש דצמבר. ונדגיש, כל זה בהנחה שתתקבל עמדת כחול לבן והתקציב שיאושר יכולל את שנת 2021.
למה זה יקרה רק בדצמבר? כי מרגע אישור התקציב בממשלה, נדרשים פקידי האוצר לחמישה שבועות (לא כולל חגים) לכל הפחות על-מנת להכין את תקציב המדינה להגשה להצבעה לקריאה ראשונה בכנסת. אחרי שהתקציב עובר בקריאה ראשונה הוא מועבר לוועדת הכספים ולוועדות נוספות בכנסת לצורך הכנה לקריאה שנייה ושלישית - החלק הזה של ההליך נמשך עוד מספר שבועות. השיא של העשור הוא 42 יום (תקציב 2013-2014), אבל ההליך בכנסת עשוי להתארך בקלות ל-50, 60 ואפילו 70 יום. ככל שחוק ההסדרים שמצורף לתקציב המדינה גדול יותר, כך הוא צפוי לעורר מחלוקות רבות יותר בוועדות הכנסת. לתקציב הנוכחי האוצר צרף חוק הסדרים הכולל 40 רפורמות, מהגדולים שנעשו בשנים האחרונות.
התרחיש האופטימי ביותר, מניח שכל המחלוקות הפוליטיות בממשלה ייושבו בין-לילה. החל ממחר ישרור שלום והתקציב יעלה לאישור הממשלה ביום ראשון הקרוב. במקביל הממשלה תנטרל את פצצת הזמן ותשנה את הסעיף בחוק היסוד שקובע שקובע שהכנסת תתפזר ב-25 באוגוסט אם תקציב המדינה לא יאושר עד אז (תאריך שאין שום סיכוי לעמוד בו). אם הכל יסתדר ותהליך אישור התקציב יצא לדרך בכל הכוח אפשר יהיה להספיק ולסיים את כל הליכי אישור תקציב המדינה בכנסת ממש בדקה ה-90, כלומר בסוף 2020.
תרחיש הביניים: תקציב 2021 מאושר בשנה הבאה
בכל התרחישים האחרים הממשלה לא תספיק לאשר בכנסת את תקציב המדינה לשנה הבאה בזמן ושנת 2021 תיפתח גם היא בתקציב מדינה זמני - אירוע שלא קרה בישראל מעולם. מה זה אומר? עבור האחראים על הניהול הכספי של הממשלה זה אומר במילה אחת: סיוט.
ללא תקציב 2021 מאושר בתחילת השנה הבאה, האוצר לא יוכל לדחות הוצאות מסוף שנת 2020 לתחילת שנת 2021 - מאחר וחסרים 15 מיליארד שקל כדי לסגור את 2020. זה אומר שלאוצר לא תהיה ברירה אלא לקצץ קיצוץ עמוק יותר בפעילויות המדינה. המהלך הזה שאפשר לדמות אותו לבלימת חירום יורגש בשורה ארוכה של פרויקטים בתחומי החברה, החינוך הבריאות, התשתיות ואחרים.
הפוליטיקאים יתקשו לעמוד בזעם הציבורי וילחצו להשתמש בשיטת הקופסאות לאישור תקציבים מיוחדים לכל מיני צרכים בוערים - אבל ללא תקציב מדינה מאושר היועץ המשפטי לממשלה עשוי להתערב ולמנוע זאת. עמדת היועץ המשפטי, כפי שדווח ב"גלובס" - ברורה: שיטת הקפסאות לא יכולה לשמש את הממשלה לאישור תקציבים שוטפים, אלא רק לצורך התמודדות עם אירוע הקורונה. לכן דווקא התפרצות נרחבת של הקורונה בחורף תהיה פחות בעייתית - כי היא תצדיק קופסה תקציבית גדולה, שבה האוצר ינסה להעביר, על-הדרך, תקציבים לשורת צרכים בוערים.
התרחיש הכי מסוכן: הליכה לבחירות בפעם הרביעית
תרחישי הביניים שלנו מניחים שתושג הסכמה או פשרה שתאפשר לאשר תקציב מדינה לשנה הבאה, מתישהו בתחילת 2021. התרחיש הגרוע מדבר על אי השגת הסכמה עד ל-25 באוגוסט - מה שיגרור מיידית לפיזור הכנסת והחלטה על עריכת בחירות, ככל הנראה בנובמבר.
במקרה כזה, (שכמעט מיותר להזכיר שלא היה כמותו בתולדות המדינה) אין שום תקציב באופק שאפשר לנווט לאורו. פיזור הכנסת מאלץ את האוצר להרים את מעצור היד במכונית התקציב ולחתוך מיליארדים בהוצאות, כדי שיוכל לסגור את הבור של 15 מיליארד השקלים שנוצר ב-2020. פיזור הכנסת מאלץ את היועץ המשפטי לממשלה לחסום בפני ממשלת המעבר את השימוש בשיטת הקופסאות, ככלי עוקף תקציב, גם במקרה של התפרצות קורונה נוספת.
לפיזור הכנסת יש השלכות מיידיות על דירוג האשראי של ישראל, השלכות שעלול, לגרור פגיעה בדירוג האשראי, ותהליך של התייקרות הריביות שישראל נדרשת לשלם עבור גיוסי ההון הזר בחו"ל. כל התהליכים האלה מובילים להחמרה במשבר הכלכלי שלתוכו נקלעה ישראל - וכתוצאה מכך עוד החרפה בניהול התקציבי וחוזר חלילה, או במלים אחרות תהליך של סחרור ואובדן שליטה.
אם יש איזשהי נקודת אור בסיטואציה כזו, היא שניהול המדינה יחזור לידי הדרגים המקצועיים. זה אומר שיכולת קבלת ההחלטות תהיה משוחררת מהשיתוק הפוליטי שמכביד עליה כיום כאבן ריחיים.
בינתיים, המשבר הקוליאציוני מנע היום את אישור הממשלה לתוכנית נוספת של האוצר בהיקף 8.4 מיליארד שקלים ששר האוצר ישראל כ"ץ התכוון להגיש. מדובר בסכומים שלא פורטו במסגרת התוכניות שאושרו עד כה והם מיועדים ברובם להאצת הצמיחה במשק. בין היתר מבקש כ"ץ להקצות 5 מיליארד שקלים לשורת פרוייקטים בתחום התשתיות ובהם קווי רכבת קלה חדשים, סלילת כבישים ועיבוי שירותי התחבורה הציבורית.