שאול מרידור / צילום: רפי קוץ, גלובס
ארבע שנים ריכזתי את ועדת השרים לענייני חקיקה עבור שרת המשפטים, וכמעט בכל יום חמישי הוא היה מתקשר אלי. בצד השני של הקו היה איש אגף התקציבים; בכל פעם מישהו אחר. הוא תמיד היה פותח בבקשה שהשיחה תישאר בינינו, ומרגע שההתחייבות ניתנה, התעניין האיש מהעבר השני באפשרות לגייס את התנגדותה של שרת המשפטים להצעת חוק שהאגף חפץ במותה, ושעמדה לעלות לדיון בוועדת השרים הקרובה.
ועל אף שהכרתי היטב את חוקי הפורמט, הקפדתי תמיד לשאול את איש האגף מדוע אינו פונה למשה כחלון, שר האוצר שתחתיו הוא עובד, כדי לשכנע אותו להתנגד להצעה. התשובה הייתה תמיד אותה התשובה - "השר שלי מתכנן לתמוך בהצעה, ולכן אני מנסה לגייס התנגדות מצד שרים אחרים". המשפט הזה היה נאמר בכל שבוע בכזו שלווה וביטחון, שלעיתים הייתי שואל את עצמי אם ההנמקה הזו באמת כל כך מוזרה, או שהבעיה בכלל בי.
באותה התקופה הייתי איש פוליטי במפלגה מתחרה, וככזה כמובן שלא יצאתי נגד הפרקטיקה הזו שחתרה במפורש תחת הנהגתו של שר האוצר. זו גם הייתה הדרך שלי להשיג מידע שהיה חסר לי מתוך משרד ממשלתי חשוב. זה כמובן לא היה רק המידע. הפרקטיקה הזו עזרה לי מאוד לעשות עסקאות פוליטיות עם שחקנים שבאופן טבעי לא היו אמורים להיות בצד שלי. הדברים נמשכו באופן הזה ארבע שנים תמימות.
לקראת סוף הקדנציה, כשכולנו היינו כבר בשלב הסיכומים, סיפרתי למקביל שלי בלשכת שר האוצר שהמשרד שלו דולף לחלוטין. להפתעתי, הוא לא ממש היה מופתע. השיחה התגלגלה ככה שמצאתי את עצמי מסביר לו שזה אחד ההבדלים בין משרדי המשפטים והאוצר. במשפטים מתווכחים בתוך החדר על החוקים שעולים לוועדת השרים לחקיקה, אבל איש לא יוציא את חוות דעת המשפטית מחוץ לגבולות המשרד, ואילו באוצר - כל מה שקורה בפנים מוצא את עצמו תוך כמה דקות בחוץ, אצל כל גורם העשוי להתעניין בנושא ושלפקידות נדמה שיש ערך בתדרוכו לשם סיכול היוזמה מצד השר.
המקביל שלי הביט בי. בהתחלה במבט שביקש להבין אם אני רציני, ואחר כך, כשהבין שאני רציני לחלוטין - במבט מלא רחמים. "כל מה שתיארת שקרה לך מול הפקידות אצלנו באוצר", אמר לי המקביל, "קרה לי בדיוק באותו האופן מול הפקידות אצלך במשפטים. וכן, גם אצלי זה נמשך מולם מתחילת הקדנציה".
התנגדות לפוליטיקאים כערך
החתירה השבועית הזו תחת השרים היא טיפה בים. אולי אפילו באוקיינוס. היא ביטוי למשהו גדול בהרבה שפגום מאוד באתוס של הפקידות הישראלית. הוא פגום במשפטים והוא פגום באוצר, שני משרדי המטה המובילים את העשייה הציבורית בישראל. הוא גורם לאנשים מעולים בשירות הציבורי לפעול לא פעם בדרך מקולקלת.
איני יודע מה בדיוק קרה בחדרים בהם ישבו ראש אגף התקציבים שאול מרידור, ושר האוצר ישראל כ"ץ, שהביא לפיצוץ ביניהם. איני יודע מי אשם יותר ועד כמה מדויק המכתב שהפיץ מרידור לתקשורת. אבל אני יכול להעריך בזהירות שיותר משהמריבה המתוקשרת הזו נובעת ממחלוקת נקודתית ביחס לבחירת צעד כזה ואחר בניהול משבר הקורונה, היא קשורה לטופוגרפיה המוכרת של השירות הציבורי. ליחסי הכוח הבלתי משתנים שבין נבחרי ציבור ופקידות.
אני רחוק מאוד מלבקש פקידי ציבור שהם "יס-מנים". לעמדה העצמאית שלהם ולידע המקצועי החשוב של אנשים איכותיים כמו מרידור יש תפקיד דרמטי בגיבוש המדיניות הממשלתית. בוודאי בכל הנוגע לאוצר. אין מי שלא יודע מה קרה כאן כשמשרד האוצר היה משרד חלש. אלא שישראל של השנים האחרונות רחוקה מאוד מלהיות מקום שמעודד את השתקתם של הפקידים. היא הפכה למקום שמעודד יותר את שיתוקם של הפוליטיקאים.
באקלים הציבורי, שיש מי שדואג לטפחו, הפוליטיקאים נתפסים יותר ויותר כמי שהפקידות המקצועית אמורה להציל את הציבור מפני גחמותיהם. הנרטיב הזה, שנשזר גם במכתבו של מרידור ופומפם היטב בתקשורת, הוא נרטיב שחוזר על עצמו בטקסטים שמנפקת הפקידות הבכירה בישראל מפעם בפעם. כולל כאלו של מרידור.
הנרטיב הזה הרסני קודם כל לפוליטיקאים, שזוכים בגללו לרמת אמון נמוכה באשר למהלכים שאותם הם מבקשים להוביל, מה שבתורו משמש כסיבה מרכזית לכישלון יוזמותיהם. אבל הוא הרסני לא פחות כלפי הפקידות שמתרגלת להתנגחות בדרג הפוליטי כעניין חיובי שיש לעודדו. כמעט כערך. הנרטיב הזה גורם לפוליטיקאים להביט בפקידות בחשש. למפות אותה כאתגר איתו עליהם להתמודד. לעיתים אפילו כאיום, אבל לעולם לא ככוח סיוע להובלת מדיניותם, גם לא זו הלגיטימית. הוא מרחיק מהם את הפקידות. הוא מייצר חיץ מיותר בין העשייה המקצועית לזו הפוליטית, שבימים כתיקונם אמורות לצעוד יחד, גם אם מתח (חיובי בעיקרו) ודאי ששורר ביניהן.
מיתוס "שומרי הסף" שגדל אצלנו פרא בעשור האחרון, כבר מזמן גלש להכתרה סיטונאית של כל פונקציונר דה-לה-שמטע בשירות הציבורי בכתר "מושיע האומה". כל פקידה היא לא פחות מז'אן דארק. אין לחלוק או לבקר איש מהפקידות המקצועית, וכל ביקורת כזו נתפסת כ"השתקה". והמסר מחלחל: הפקידות עובדת לטובת האינטרס הציבורי, והפוליטיקאים עסוקים בלעשות לביתם.
בישראל של 2020 הבעיה אינה שהפקידים אינם מדברים בחדרי הישיבות, אלא שחלקם לא שותקים גם ביציאה מהם. דיון פנימי שתוכנו גולש החוצה, הוא כזה שמסכן את הוצאתה לפועל של המדיניות המסתמנת. ככל שזו רעה בעיני הפקיד הוא ודאי מרגיש שבהדלפתו - הציל את המדינה, אבל באותה שעה בדיוק הוא גם כרת את הענף שעליו הוא יושב. הדיון הבא יהפוך עקר. השר ינהג בו בחוסר סבלנות. הוא כבר מבין שמה שנאמר בשקט בתוך החדר, מרוח למחרת על דפי העיתונים.
בכספת של משרד המשפטים
מזה שנים שמנכ"לי המשרדים באוצר ובמשפטים, אנשי האמון הקרובים ביותר לשרים המצויים שם כדי לקדם את מדיניות הדרג הפוליטי שמינה אותם, אינם הגורם החשוב ביותר בקרב הפקידות במשרדם. במשרד האוצר מרבית הסמכויות הסטטוטוריות השייכות לשר על פי חוק, הואצלו לפקידות המקצועית. המנכ"ל, הפועל באופן ישיר מטעמו, הפך שם ללא יותר מאשר גורם "מתכלל".
הוא מארגן אצלו ישיבות בכירים בחדרו, מסדר את הבורקסים והכרוב הסגול על שולחנו, אבל מי שיקבל את ההחלטה יהיו הפקידים הבכירים שיתארחו בלשכתו. המנכ"ל יכול לבקש מהם בקשות כאלה ואחרות, אבל אין לו באמת סמכות מעבר לכך. הסמכות הרשמית חונה אצלם. ראש אגף התקציבים, ראש אגף השכר, הכלכלן הראשי והחשכ"ל עצמאיים, בוודאי למעשה, וברבים מהמקרים - גם להלכה. הם אינם חייבים להישמע לו.
בפלנטה של משרד המשפטים המנכ"ל חלש אף יותר. הרי שם המחלוקות המקצועיות קדושות בהרבה. ובדיוק בשל כך השפעתו של השר על ההכרעה בהן פחותה בהרבה. חלוקת כספים לא מעניינת את אנשי המשרד, וריב סמכויות כלל לא מעסיק אותם. במחלקת יעוץ וחקיקה עוסקים בשאלות ערכיות ועקרוניות בלבד.
בכספת המחלקה, בקצה המסדרון, בקומה 2 של המשרד המרכזי בצלאח א-דין, מוחזקים סרגלי הסבירות והמידתיות. הם שמורים בה לצד המאזניים האטומיות המכריעות בצורה מדויקת מהו האינטרס הציבורי. לכל אחד מהמשנים ליועץ המשפטי לממשלה, וכן לראש מחלקת הבג"צים, יש גישה חופשית לכספת. אבל לא למנכ"ל. אין לו שום אפשרות להכריע במחלוקות המתגלעות חדשות לבקרים בתחומי החקיקה, או ביחס לייצוג המדינה בערכאות. המפתחות לקבלת החלטות עקרוניות שכאלה מצויים בידי אנשי היועץ המשפטי לממשלה בלבד.
השפה המשפטית שונה אומנם מזו הכלכלית, אבל העיקרון דומה. גם התרבות הארגונית דומה מאוד בשני המשרדים. הפקידות כאן ושם מתקשה להתמודד עם שרים המבקשים לקבל החלטות גדולות מדי. היא מחבקת שרים הרואים את תפקידם ככזה הכולל לא יותר מגזירת סרטים בפרויקטים שלא יזמו, וחתימה על מסמכים שלא הם יצרו. ומה קורה כשנופל על המשרדים האלה שר פעלתן המבקש להזיז דברים? באוצר הורגים את היוזמות שלו באמצעות תדרוך עיתונאי; במשפטים הורגים אותן בדרך כלל באמצעות חוות דעת משפטיות.
הכללים שמולידים את ההתנגשות
יחסי הכוחות הקבועים שבין הפקידות והשרים בישראל חולים. והמחלה הזו מייצרת שירות ציבורי ברמה נמוכה. השיטה הישראלית, והתרבות השלטונית בה, מעודדות התנגשויות אינסופיות בין שני צדדים, שבמצב דברים רגיל אמור היה הציבור ליהנות מתפקודם המוצלח של כל אחד מהם. הזרם שנוצר כל כך חזק, שגם אנשים מוצלחים, מהפוליטיקה ומהפקידות, נאלצים לשחות באותן התעלות המוכרות.
והבעיה הכי גדולה היא שהפיתרון לא נראה באופק. האתוס הבעייתי שהתפתח במערך הפקידות אינו משתנה לאורך השנים, שכן סוג האנשים שמאייש את משרדי הממשלה לא משתנה לאורך השנים. וזו כבר סיבה לדאגה. הקצנה של האתוס הפקידותי נענית בהקצנה של האתוס הפוליטי. והאגרסיביות מהצד הפוליטי נענית במנת טהרנות נוספת מצד הפקידות.
לפעמים הפקידות היא זו שפותחת במלחמה ולפעמים זה דווקא הצד הפוליטי. אבל הכללים שבהם עובדות שתי המערכות האלה מולידים את ההתנגשויות האלה שוב ושוב. כ"ץ ומרידור הם רק משל מוצלח לבעיה הקשה שלנו. אחריהם יבוא אחרים שיאלצו להתמודד עם אותן הבעיות. אין אפשרות אחרת. הפיצוץ הבא בין הדרג הפוליטי למקצועי כתוב על הקיר. הקורונה לא מייצרת את הכשל הזה. היא אולי רק מקצינה אותו.
הכותב לומד לתואר שלישי במשפטים באוניברסיטה העברית, מעניק ייעוץ לגופים שונים, לרבות בתחום הבנקאות, ושימש בעברו כיועץ לענייני חקיקה של שרת המשפטים לשעבר איילת שקד