אלון שוסטר, כחול לבן / צילום: יח"צ
הקושי להשיג קרטון חלב בימי הסגר הוביל לחיפוש אשמים. החשד נפל מטבע הדברים על מכסות החלב - מנגנון כלכלי לא-אופייני לכלכלת שוק, שאוסר על רפתנים למכור טיפה אחת יותר מכמות שנקבעה מראש. בראיון בגלי צה"ל שאל ישי שנרב את שר החקלאות אלון שוסטר (כחול לבן) אם לא הגיע הזמן לבטל את המנגנון הסובייטי הזה. "החיבור בין התכנון במשק החלב לבין רוסיה הסובייטית מכעיס", שוסטר מחה. "הוא מבוסס על המחשבה שכמדינת-אי אנחנו מסוגלים לייצר חלב לכל ילד בלי תכנון. בכל מקום בעולם יש תכנון".
שנרב חלק עליו. "משק החלב באירופה שוחרר בשנת 2015", הוא אמר. "בניו זילנד, שהיא יצרנית החלב הגדולה ביותר, הוא שוחרר כבר בשנות ה-80. בארצות הברית המשק כמובן לא מתוכנן, יש סובסידיות ישירות לחקלאים". "תכנון לא חייב להיות מדינתי", שוסטר התעקש. "הוא תכנון של יצרנים, של קואופרטיבים גדולים, של מחלבות".
מה אומרות העובדות? האם יש מדינות מערביות שבהן ייצור החלב באמת חופשי מכבלים? מבט קרוב בהתפתחויות שהיו באירופה, בניו זילנד ובארה"ב מגלה דינמיקה מעניינת. למכסות החלב יש נטייה לא להיעלם, אלא רק להחליף צורה.
ישראל: 1.5 מיליארד ליטר / 983 רפתות
ייצור חלב הוא עסק הפכפך. התפוקה מושפעת מעונות השנה, מאירועי מזג אוויר קיצוניים, ממחזורי הפרות החולבות ועוד מיני מרעין בישין. במדינות מודרניות כושר הייצור עולה לעתים קרובות על הצריכה. אבל עודפי חלב קשה לאגור לאורך זמן, ובהיעדר תכנון - הרצון להיפטר מהעודף מוביל לקריסת המחיר ומסכן את החקלאים.
הפתרון הישראלי מבוסס על תכנון כפול של התפוקה והמחיר. משרד החקלאות קובע מראש כמה חלב ייוצר בארץ במשך השנה. ב-2020 הכמות עמדה על כ-1.5 מיליארד ליטר חלב בקר. 983 בעלי רפתות קיבלו מכסות מדויקות - החל ב-117 אלף ליטרים לרפת הזעירה של מלון מצפה הימים, וכלה ב-14 מיליונים במשק המשותף בקיבוץ יפעת. כמו כן, המדינה מבטיחה ליצרנים מחיר קבוע לכל ליטר שימכרו, ובמקביל מפקחת על מחיר מוצרי היסוד כדי להגן על הצרכנים.
האיחוד האירופי: הממשלה יצאה, התכנון נשאר
האם תכנון מדוקדק כזה באמת הכרחי? האיחוד האירופי החליף כמה שיטות לאורך השנים. עד שנות ה-80, כשעוד נקרא "קהילה", הייתה לו שיטה יקרה מאוד להגן על הכנסות הרפתנים: הוא הבטיח את מחיר המכירה בלי להגביל את הכמות. ב-1984 הוחלט להקצות מכסות למדינות וליצרנים. התכנון המרכזי הוביל בעשורים הבאים להורדת כושר הייצור, וב-2009 נראה מיותר. האיחוד האירופי הגדיל את המכסות בהדרגה, וב-2015 ביטל אותן כליל. במקביל, הרשויות בבריסל עברו לסבסד את היצרנים לפי קריטריונים שלא עודדו ייצור מיותר, כמו גודל הרפת וההשפעה על הסביבה.
אבל השחרור מכבלי המכסות ומחירי המטרה הוביל לזינוק בתפוקה ולתנודות חריפות במחיר. במקום לחזור לתכנון מרכזי הגו באיחוד האירופי פטנט אחר: בעשור האחרון הם פטרו את ארגוני החקלאים מכמה מחוקי ההגבלים העסקיים, ואפשרו להם לרכוש חלב מבעלי הרפתות לפי מכסות ומחירים שהם מתאמים ביניהם. לארגונים כאלה מותר עכשיו למכור "יותר חלב גולמי ממה שחוקי התחרות יאפשרו בדרך כלל", כפי שנאמר מפורשות באתר של ממשלת בריטניה.
במילים אחרות, האיחוד לא ביטל את מלאכת התכנון, אלא הפריט אותה.
ניו זילנד: איך פותרים צרות של יצואנים
יצרני החלב באירופה נפטרים מחלק מהעודפים באמצעות יצוא. גרמניה, הולנד, בלגיה וצרפת הן מיצואניות החלב הגדולות בעולם. אבל אף אחת מהן לא מתקרבת לנפח של גדולת היצואניות - ניו זילנד.
ניו זילנד הקטנה, על חמשת מיליוני תושביה, מוכרת לחו"ל 95% מהתנובה העצומה שהמרחבים המקומיים מאפשרים להפיק בעלויות נמוכות. ב-2019 היא ייצאה מוצרי חלב ב-6.3 מיליארד דולר, יותר מפי שניים מגרמניה. הלקוחות נמצאים בין השאר בארה"ב, באירופה וביפן, אבל הלקוח הגדול ביותר הם הסינים, שלמדו לשתות חלב ומסוגלים לספוג כל כמות.
לכאורה אין לניו זילנדים בעיה של עודפים, ולכן אין צורך בתכנון. ואכן, ייצור החלב ברפתות לא כפוף למכסות. אבל דווקא היצוא גרם לממשלה לחלק מכסות מסוג אחר - על יצוא מהמחלבות. ההסבר לכך מפותל. הוא מתחיל במדינות שמייבאות את החלב מניו זילנד. הסכמי הסחר מאפשרים להן להטיל מכסי מגן מוגדלים אם ניו זילנד מוכרת יותר מכמות מסוימת. בהיעדר תיאום, היצרנים עלולים לעבור את הכמות הזאת, להיתקע עם חלב שלא משתלם למכור בחו"ל, ולהיפטר ממנו בבית במחירי היצף. כדי להבטיח שהיצוא יימשך בלי תקלות, הממשלה מקצה למחלבות מכסות מינימום שמחושבות באופן שימצה את פונטציאל היצוא.
האם ביטול המכסות בישראל יאפשר גם לנו להפוך ליצואנים אימתניים של מוצרי חלב? נראה שלא. האוכלוסייה בישראל אמנם כפולה, אבל השטח קטן יותר מפי עשרה, ורק 24% ממנו הוא אדמות חקלאיות לעומת כ-40% בניו זילנד. ובלי מרעה חופשי יקר לגדל פרות. 60% ממחיר החלב בישראל נובע מעלות המספוא לפרות, לפי משרד החקלאות. במדינות עשירות בשטחי מרעה, אם להסתמך על הנתון באיחוד האירופי, המספוא אחראי רק לרבע מזה.
ארה"ב: מוצפים חלב, והציבור משלם את העודף
האם אין קיום לענף החלב בלי סד של מכסות? בארה"ב מנסים להסתדר בלי. זה לא אומר שאין תמיכה מסיבית בחקלאים: הממשל הפדרלי מבטיח ליצרנים מחיר מינימום ומשלם את ההפרש ממחיר השוק; והמדינות והרשויות האזוריות מפקחות על הענף ומשתתפות בקביעת מחירי המטרה. אבל איש לא מחלק מכסות ייצור בין הרפתות.
התוצאה היא שהפרות מתרבות, התנובה נוסקת, אבל רפתות הולכות ונסגרות. בשנים 2019-2003, מספרן נחתך מ-70 אלף ל-34 אלף. השוק עובר ליצרני חלב גדולים. ארגון הלובי וענק הביטוח Farm Bureau, שמייצג את האינטרסים של החקלאים, התלבט איזה פתרון כדאי לקדם. בשנה שעברה הוחלט שם להתנגד לריסון הייצור במכסות מחייבות, ולתמוך בתכנון גמיש מטעם השחקנים עצמם - מעבדי חלב, קואופרטיבים ורפתנים עצמאיים. בלי ידה הכבדה של הממשלה, אבל גם בלי ידו הנעלמה של השוק.
אבל ארה"ב היא לא מקשה אחת. הממשל בקליפורניה - שמאכלסת 12% מהאמריקאים ומפיקה 18% מהחלב האמריקאי - מנהל תוכנית מכסות וולונטרית. בעלי רפתות שבוחרים להצטרף יכולים למכור את הכמות שהוקצתה להם במחיר המטרה שקבעה המדינה. בשנים האחרונות קליפורניה הצטרפה גם לכמה תוכניות פדרליות לסבסוד החקלאים, אבל הממשל בוושינגטון מסרב לערבב סובסידיות עם מכסות. חקלאי צריך לבחור אם ליהנות מתמיכה פדרלית או להשתתף בתוכנית הקליפורנית, במימון מקומי.
רק מיעוט מיצרני החלב בקליפורניה בחרו להשתעבד למכסות. רובם יצרנים קטנים שעליהם התכנית נועדה להגן מלכתחילה. בניגוד לישראל, המדינה מתירה להם לסחור במכסות בלי אישור מיוחד, וכמה מיצרני חלב קנו מכסות כדי לספסר בהן בעתיד. לא מעט רפתות, בעיקר קטנות, נעשו תלויות בנכס הזה.
לקריאה נוספת:
"לקראת החמרת הסגר: נמשך המחסור בחלב ברשתות המזון" - גלובס, 24.9.2020
עלויות ייצור ותמיכות במשקי החלב באיחוד האירופי: השוואה לישראל - משרד החקלאות
תיאור וניתוח משק החלב בישראל ובמדינות המפותחות - מרכז המחקר והמידע של הכנסת
סקירה של הפעולות לוויסות היצע החלב בארצות הברית - פארם ביורו
ענף החלב באיחוד האירופי - הפרלמנט האירופי