בני ברק בסגר הראשון. "ממתינים לחיסון עם סגרים ואכיפה. אבל להמתין לחיסון זה לא מדיניות ציבורית" / צילום: שלומי יוסף
בחודשים שלאחר פרוץ משבר הקורונה, רון צור ופרופ' ניסים כהן דיברו עם עשרות בכירים במערכת הציבורית, בדרג הפוליטי והפקידותי. "התמונה שעלתה היא תמונה מדאיגה", אומר צור. "התחושה המרכזית שעלתה במערכת היא תחושה של היעדר סדר מארגן, תפיסתי, תהליכי, בניהול האירוע. לאף אחד, בסיטואציה שיש בה אי ודאות מובנית, לא הייתה כתובת ברורה. לא למקבלי החלטות, לא למעצבי מדיניות, לא לגורמים מקצועיים".
"לא היה בן אדם אחד שאמר לנו 'כן, אנחנו עובדים בצורה מסודרת", ממשיך כהן. "אין בן אדם אחד - ונפגשנו עם הרבה - שאמר 'כן, יש מדיניות סדורה והכל בסדר'. להיפך. הם ציירו מציאות מאוד מאוד מאוד מטרידה ומדאיגה".
"מדינת ישראל אינה יכולה להרשות לעצמה להמשיך ולהתנהל באופן זה לאורך זמן". כך קובע דוח העוסק בניהול המערכת הציבורית בישראל בתקופת הקורונה, אותו כתבו צור, מנכ"ל חברת הייעוץ Sparks , ופרופ' כהן, ראש המרכז לניהול ומדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה. הדוח, הנושא את הכותרת "משילות בזמן משבר מתמשך", מתפרסם כנייר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, ויוצג במסגרת כנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה שייערך בין 14 ל-16 בדצמבר.
"הקורונה חשפה כשלים מבניים, ממשליים ומקצועיים קיימים, ובהתמודדות עם המגפה הם נחשפים במלוא משמעותם", כותבים השניים. "אלו השתקפו כתמונה של 'מערכת ממשלית שבורה', המאופיינת בפרגמנטציה בכל הרמות: אי-יציבות פוליטית, עוינות ויריבות פנים-ממשלתית; שבר טקטוני והיעדר אמון עמוק בין דרג נבחר ודרג מקצועי; פרגמנטציה ואי-שיתוף פעולה מספק בתהליכי עבודה מקצועיים רוחביים; היעדר הסדרה של ניהול ממשקים של המערכת השלטונית עם המגזר העסקי, האקדמיה והחברה האזרחית; ושחיקה חריפה של אמון הציבור והנכונות לציית להנחיות".
איך כשלי הממשל שאותם מאבחנים השניים משפיעים על חיינו בפועל? צור מזכיר שורה ארוכה של בעיות חברתיות שאותן חשף ה'צונאמי' של הקורונה, כהגדרתו, ומסביר שאת כל הבעיות האלה הכשל הניהולי רק מחריף. למשל: "תשע מתוך הערים עם רמת האבטלה הכי גבוהה, חוץ מאילת, הן ערים עם רוב ערבי או חרדי. ביולי 74% מהתושבים הערביים דיווחו שיש להם בעיה של הידרדרות כלכלית, ו-46% דיבר על היעדר כסף נזיל; הקורונה הביאה את כולנו לעבודה מהבית, אבל מתוך הגברים החרדים העובדים רק ל-31% היה אינטרנט בבית, אז הם לא יכלו לעבוד; 47% ממבקשי תעסוקה הם אנשים מתחת לגיל 34; ההערכות הן ש-15% מהעסקים בישראל ימותו עד סוף השנה ויש הערכות אפילו יותר מחמירות".
"צריך להיות מודעים לכך שכשמערכת משילותית לא מתפקדת, יש לזה מחירים מאוד כבדים. מחירים של אלימות, של עוני, פערים חברתיים. את חלקם אפשר היה למזער, גם אם לא למנוע. אילו היה תהליך מובנה סדור של תכנון ושל הערכת מדיניות, כל אחד בגזרתו, היה ניתן למזער באופן משמעותי מאוד את רמות הפגיעה שרואים כרגע, וחלקן ילווה אותנו שנים קדימה".
ולכך יש להוסיף את ההתמודדות עם הקורונה עצמה. "המדיניות הציבורית כפי שאנחנו רואים אותה היא כזאת: ממתינים לחיסון", אומר כהן. "ממתינים עם סגרים ואכיפה. אבל להמתין לחיסון זה לא מדיניות ציבורית. זה מעיד על הנחות הבסיס, שעוד מעט יגיע חיסון והכל יהיה בסדר. הלוואי, יכול להיות שזה מה שיקרה. אבל יכול גם להיות שפתאום נראה שהחיסון לא עובד, כי יש מוטציות לנגיף. ואז מה? זה לא מדיניות ציבורית. אין פה סימולציות, אין פה תרחישים, אין עבודה בתהליך מובנה מסודר. ופה אנחנו זועקים".
הקורונה חשפה הזנחה של עשרות שנים
רון צור כיהן עד סוף 2017 כראש מטה הרפורמה בשירות המדינה, ומוקדם יותר בשורה של תפקידים בוועדה לאנרגיה אטומית, האחרון שבהם סמנכ"ל משאבי אנוש. כמנכ"ל Sparks, הוא מייעץ לשורה ארוכה של גופים, בהם גופים בתחום הבריאות והתשתיות, נשיאות המגזר העסקי, ומשרדי הבריאות, החינוך והחקלאות. החיבור לפרופ' כהן, שעוסק בתחום המינהל הציבורי מכיוון המחקר האקדמי, נוצר סביב מאמר שזה כתב על הרפורמה בשירות המדינה.
"מה שעלה מהמחקר שלי הוא שבמשך עשרות של שנים הייתה הזנחה של המינהל הציבורי", אומר כהן. "וכשהתפוצץ סיפור משבר הקורונה, אתה פתאום רואה דברים שאנשים שעובדים במינהל הציבורי, וחוקרים של המינהל הציבורי, צועקים כבר עשורים".
בדוח הנוכחי שלהם, השניים בוחרים להתמקד בזווית ספציפית: הצורך בהפקת לקחים ובתחקור מסודר, במיוחד בזמן משבר לאומי. בין היתר, הם מציעים שם מודל מפורט לתהליך 'הערכת מדיניות'. צור מציג את הרעיון בקצרה. "עד שלא יהיה פה חיסון, למגפה יהיה אופי מחזורי. גל ועוד גל. ובכל גל יש שחיקה של מערכות: כלכלית, חברתית, אמון הציבור. ולכן, בין הגלים חשוב לעשות הכנות, שהמטרה שלהן היא בחינת מדיניות ותכנון. לשאול מה היו הנחות היסוד שלנו, מה תכננו שיקרה כשהחלטנו על מדיניות, מה קרה בפועל, ואם יש פערים, מה מקורם? מה התובנות המרכזיות שלנו? זה הכול. אלה שאלות מאוד בסיסיות".
גם עכשיו, צור מדגיש, אפשר למצוא משרדי ממשלה שמקייימים תהליכים כאלה, חלקם באופן נקודתי. "אבל תאר לך שהייתה יוצאת הנחיה לכל משרד לעשות את הבייסיק הזה. ואז גורם מתכלל היה מאגם את התובנות לתמונת מצב מערכתית, ומוציא תוכנית. למה אנחנו צריכים להגיע עוד פעם לסגר, בעוד שבועיים או שלושה, ושוב נתחיל לשאול מה השיטה הנכונה לקטיעת שרשראות הדבקה, האם כן לתת לשלטון המקומי אחריות או לא, מה עושים עם הילדים בבתי הספר ובגנים? למה צריך להגיע למשבר עצמו? הרי חיסון לא באמת יהיה בעוד חודש, ויהיו עוד גלים. אז למה לא להיכנס עם תוכנית מעודכנת ומבנית קדימה?".
את ההמלצות שלהם, מספר צור, השניים ניסו להעביר למשרד ראש הממשלה ולמל"ל (המועצה לביטחון לאומי). לפחות עד כה, לדבריו, הם לא קיבלו התייחסות.
"לא מדינה מערבית בתהליכי קבלת החלטות"
הבעיות שצור וכהן מדברים עליהן מלוות אותנו לא מהיום. "בישראל כבר הרבה מאוד עשורים אנחנו סובלים מהבעיה שנקראת אי משילות: חוסר יכולת של מקבלי החלטות לתכנן, לעצב מדיניות ברמה האסטרטגית ארוכת הטווח, וליישם אותה בשטח בצורה אפקטיבית", אומר כהן. "המדיניות הציבורית בישראל כבר הרבה מאוד שנים מאופיינת בכיבוי שריפות. האופק, בטח של הפוליטיקאים, אבל הרבה פעמים גם של המנכ"לים, הוא קצר מאוד. התחלופה גבוהה, וכל פעם מגיע בן אדם אחר, שבטח לא יאמץ דברים או רעיונות של מי שקדם לו.
"בגלל כל האתגרים הביטחוניים, ובגלל שאנחנו לא עושים דברים נכון, כי אין נהלים מסודרים, אנחנו עובדים לא כמו במערב אירופה, אלא כמו באיטליה או ביוון. מדינות ים תיכוניות. בראייתי, אנחנו לא מדינה מערבית בתהליכי קבלת ההחלטות שלנו.
"יש איי עוצמה שכן מתכננים באופן ארוך טווח - בעיקר במשרד הביטחון. אבל ברוב המשרדים אין מדיניות אפקטיבית ארוכת טווח לאורך זמן. ואז מה שקורה זה שאין מדיניות ציבורית. אנחנו עובדים כמו שכונה. ואותי זה מאוד מלחיץ ומדאיג. לא ברור שאנחנו ממשיכים לתפקד בצורה כזאת".
צור מבקש להזכיר תהליכים חיוביים שבכל זאת אפשר לזהות ב-15 השנים האחרונות, מהקמת המועצה הלאומית לכלכלה והמל"ל, דרך התחזקות משרד ראש הממשלה, ועד כניסת תוכניות ההכשרה למינהל הציבורי. אבל גם הוא מציין את הארעיות והאופק הקצר במערכת הפוליטית, שמסיטים את השרים למעורבות ברמת היומיום, במקום תכנון ארוך טווח.
איך כל מה שאתם מדברים עליו בא לידי ביטוי בזמן משבר הקורונה?
"קח את נושא הפתיחה או הסגירה של עסקים", אומר צור. "היה קשה מאוד להבין את שיקול הדעת והפרמטרים לקבלת החלטות, בהשוואה לשאלת הפתיחה או הסגירה של מקוואות. לא ברור מה הרציונל המסדר, כשאתה מבין שבסוף הנגיף לא יודע אם הוא נמצא במקווה או בחנות. פתיחה וסגירה של עסקים קטנים היא דוגמה קלאסית לכך שהציבור מבין שהשיקולים הם לא ענייניים אלא מוטים מאוד משיקולים פוליטיים. בעלי העסקים, שממש נלחמים על חייהם ועל פרנסתם, מאוד מתוסכלים כשהם רואים שמערכת השיקולים היא לא עניינית.
"הציבור לא טיפש. הוא מבין שאמות המידה לניהול האירוע לא משקפות רציונל ענייני מסודר. ושחיקת האמון של הציבור יושבת על זה".
כהן מדבר על החשש שהירידה באמון הציבורי תתגלגל בסופו של דבר לאי ציות. "במקום שאין אמון כזה, בטח בתרבות פוליטית כמו שלנו, אתה תראה יותר ויותר תופעות של אי ציות. של סקטורים ואפילו קבוצות שיגידו, 'אנחנו מחליטים על המדיניות שלנו. אנחנו נחליט: כן חיסון עדר, לא חיסון עדר; כן להדביק, לא להדביק; כן להקפיד, לא להקפיד'. זה לא רק החרדים או הערבים. זה עניין שמחלחל, ואתה תראה את זה בכל הסקטורים".
משילות, זה לא מה שאומרים לנו שזה
משילות, המונח ששב ועולה בשיחה עם צור ועם כהן, הוא מונח טעון, שאומץ בשנים האחרונות על ידי הימין השמרני בישראל, וחביב גם על פוליטיקאים. צור וכהן משתמשים בו במובן אחר. "אנחנו מדברים על מעגל שלם שמאפשר למדינה לנהל את עצמה בצורה מיטבית", אומר צור. "היכולת של מקבלי ההחלטות לעצב מדיניות ציבורית אסטרטגית ארוכת טווח, מתוכננת לאורך זמן, בצורה טובה והאפקטיבית וליישם אותה בשטח. זה משילות".
"המושג משילות כפי שהוטבע בציבור בא להגיד 'אני השר ואני נבחרתי ואני מחליט ועכשיו מעכבים אותי מלקבל החלטות'. זה צמצום מאוד גדול של המושג שנקרא משילות. אנחנו לא מדברים על זה שלפוליטיקאים קשה למשול בישראל. זאת ממש לא הכוונה שלנו".
צור וכהן מבקשים להתמקד בתהליכים ארוכי טווח, ולהתנתק מהרגע הפוליטי הנוכחי. ובכל זאת, המגפה פרצה בתקופת ממשלת מעבר, ובהמשך קמה הממשלה ה'פריטטית', בלי מינויים קבועים, ועם חוסר רצון בולט של ראש הממשלה להתעמת עם שותפיו החרדים.
"אמרנו שבנושא ניהול האירוע יש שיקולים פוליטיים ולאו דווקא מקצועיים", משיב צור כשהוא נדרש להתייחס לסיטואציה הפוליטית. "ואני חייב להגיד - שיקולים פוליטיים הם סופר לגיטימיים. הבעיה שלנו היא לא שיש שיקולים פוליטיים אלא שיש כמעט רק שיקולים פוליטיים. אם היינו נמצאים בסיטואציה שבו היו אומרים 'תראה, יש תהליך מובנה, יש הערכת מצב, יש חלופות לקבלת החלטות, ועכשיו זה מגיע לדרג נבחר והוא מפעיל שיקול דעת', הייתי מוריד את הכובע".
"במדינה דמוקרטית מי שיש להם את המנדט לקבל החלטות ערכיות זה הפוליטיקאים", מוסיף כהן. "ואנחנו לא מצפים שהפוליטיקאים יהיו מלאכים. אינטרסים פוליטיים זה בסדר גמור. אבל הם צריכים לבוא במקום שבו יש לך תשתית מוסדית. כללי משחק שאומרים - ההתנהלות צריכה להיות בצורה כזאת או כזאת. פוליטיקאי לא יכול להתעלם תהליכית מזה שאנשי המקצוע ישמיעו את הקול שלהם, שהתהליכים יהיו מובְנים".
שבדיה כהצלחה - יש תוכנית ומותר להגיד טעינו
אחת הדוגמאות מהעולם שאותה צור וכהן מזכירים לטובה בדוח שלהם היא דווקא שבדיה, ממנה עולה "תמונה של יכולת משילות והערכת מדיניות בריאה, המסתמכת על בחינת נתונים בידי מומחים". איך מיישבים את השבחים עם העובדה שהמדיניות השבדית מסתמנת ככישלון מהדהד? השניים מחדדים שהשבחים לא נוגעים להחלטות המהותיות, אלא לדרך קבלת ההחלטות.
"במרץ הייתה להם מדיניות, וביוני מי שהיה אחראי על המדיניות, אנדרס טגנל, עלה ואמר 'זו הייתה שגיאה, יכולנו לפעול טוב יותר'", אומר צור. "ראש הממשלה הצהיר שתיפתח חקירה סביב הטיפול במגיפה. כשהם אומרים 'שגינו, טעינו' ופותחים חקירה, לא בשביל למצוא אשמים אלא כהערכת מדיניות, בשביל להבין מה עשו לא נכון - לזה אנחנו אומרים שאפו. ככה צריך".
"כשאתה מקבל החלטות בתנאי ודאות אתה יכול לשגות, וזה לגיטימי. האמירה שלנו אומרת תהיה מספיק אמיץ, ציבורית וניהולית, להגיד 'שגיתי, מתקן'. אם מדיניות הרמזור לא עובדת למה אתה לא מתקן? אם אתה רואה שהחל"ת הלא גמיש לא עובד, למה אתה לא מתקן? למה הפחד הזה לבוא ולהגיד ששגינו?".
למה הפחד הזה באמת?
"מכיוון שהפוליטיקאים שלנו רוצים להיצמד לכיסא שלהם", משיב כהן. "בישראל לקיחת אשמה ולקיחת אחריות אישית לא מתורגמת בסופו של דבר להצלחה בקלפי. אנחנו אומרים: בואו נשנה את כללי המשחק. בוא נגרום לזה שאם פוליטקאי באמת לוקח אחריות הוא מבין שזה דווקא נותן לו מניות בקרב הציבור. כאשר כללי המשחק הם כאלה שהמשמעות של לקיחת אחריות והודאה בטעות היא להפסיד קולות של בוחרים - אז לא עושים את זה".
באופן כללי יותר, מוסיף צור, אין בארץ מרחב ללקיחת אחריות ולהתבוננות מקצועית, "לא בציבוריות הישראלית ולא בעיתונות. זה מוביל לתרבות של הכחשה. אתה מראה רק את הנתונים שבא לך להראות. אתה מייצר השטחה של המציאות בשביל להגיד 'הנה, צדקתי'. הגיע הזמן לכבד את הציבור בישראל. אנשים מספיק אינטליגנטים לדבר על מורכבות, על אפשרות של כשל נקודתי במערכה גדולה".
מהדברים האלה עולה קושי לקבל את המודל שאתם מציעים. הוא דורש שהודאה בטעות ותיקון לא יהיו התאבדות פוליטית.
"אנחנו קוראים למנהיגות", אומר צור. "מנהיגות שמסוגלת לקחת אחריות, שמסוגלת להודות בשגיאות ולקחת אחריות קדימה. ואנחנו מאמינים שבמערכת הציבורית יש נקודות של מנהיגות. מנהיגות אותנטית בשלטון המקומי, מנהיגות בשירות הציבורי".
"מצב משברי הוא מצב שבו אתה יכול לקבוע כללי משחק חדשים", מוסיף כהן. "פוליטיקאי שנמצא עכשיו בצומת קבלת החלטות יכול לבוא לציבור, בטח אם יש לו אהדה בקרב הציבור, ולהגיד 'תשמעו, עד עכשיו המערכת לא עבדה כמו שצריך, אני עכשיו מחליט לאמץ את המודל הזה ולעשות סדר מההתחלה. אנחנו עם הפנים קדימה'".
"אנחנו לא יודעים מה יהיה הלאה. זה עניין של זמן עד שיהיה בישראל משבר שהוא לא משבר רפואי, מצב חירום אחר. חבל שאז יתחילו ללמוד הכול מהתחלה. כדאי שנבוא מוכנים, לא מנקודת האפס. זה משהו שמקבלי החלטות וגם פוליטיקאים יכולים לעשות, ולא להינזק יותר מדי, אלא להיפך".
עיקרי הממצאים בדוח
שבר טקטוני והיעדר אמון עמוק בין דרג נבחר ודרג מקצועי
פרגמנטציה ואי-שיתוף פעולה מספק בתהליכי עבודה מקצועיים רוחביים
היעדר הסדרה של ניהול ממשקים של המערכת השלטונית עם המגזר העסקי האקדמיה והחברה האזרחית
לא יושמו כראוי פרקטיקות יסוד בניהול משברים מתמשכים
אין איגום נתונים תקפים לתמונת מצב לאומית וגיבוש חלופות מבוססות תרחישים להחלטת דרג נבחר
גם לאחר החלטות הדרג הנבחר בלט בהיעדרו גוף ביצועי לאומי אשר מופקד על ניהול יישום ההחלטות ברמה לאומית
אין חקיקה, תקנות, הנחיה או מדריך ממשלתי סדור לניהול אירוע משברי מתמשך שמנחה על תחקור או הערכת מדיניות סדורים
המאמצים ללמוד ולהפיק לקחים מגופי ידע חוץ-ממשליים רלוונטיים מאופיינים בפנייה אקראית ולא סדורה
פרופ' ניסים (נסי) כהן
מלמד במחלקה למנהל ומדיניות ציבורית, ו ראש המרכז לניהול ומדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה • בן 45, נשוי בשנית, 3 + 3, גר בכפר נטר • את לימודי הפוסט-דוקטורט עשה באוניברסיטת ג'ורג' מייסון, ארה"ב, לאחר תואר שני ושלישי באוניברסיטת בן גורין, בעל ראשון במדעי האסלאם והמזרח התיכון מהאוניברסיטה העברית
רון צור
בעלים ומנכ"ל קבוצת הייעוץ , Sparks, ומייעץ לשורה ארוכה של גופים, בהם משרדי הבריאות, החינוך והחקלאות • בן 52, נשוי + 2, גר בראשון לציון • בעבר שימש כראש מטה הרפורמה בשירות המדינה , וכסמנכ"ל בכיר למינהל ומשאבי אנוש בוועדה לאנרגיה אטומית * בעל תואר שני במינהל עסקים מאוניברסיטת בן גוריון