סוחר מפגין בדרך יפו בת"א במחאה על חוסר הטיפול במשבר הכלכלי / צילום: כדיה לוי
שנת 2020 הסתיימה בגירעון עצום, אך לא מפתיע. תוכניות החילוץ הממשלתיות שבמסגרתן הוזרמו למשק כ־65 מיליארד שקל מתקציב המדינה מצד אחד והפגיעה בהכנסות ממסים, כתוצאה מהמיתון העמוק מהצד השני, ניפחו את הגירעון לממדים שלא נראו כמותם מאז המאה הקודמת. כיצד ישפיע הגירעון על דירוג האשראי, כיצד תיראה 2021 והשאלה הכי רלבנטית מכולן - מי ישלם את החשבון האסטרונומי?
האם זהו הגירעון הגדול ביותר אי פעם?
גירעון של כ-160 מיליארד שקל הוא ללא ספק הגדול ביותר שנמדד אי פעם במספרים מוחלטים. אלא שאת הגירעון נהוג למדוד ביחס לתוצר המקומי הגולמי - ובמדד הזה הגירעון של 2020, 11.7%, הוא הגבוה ביותר מאז אמצע שנות ה-80 (ראו תרשים).
מי ישלם את הגירעון הזה?
את הגירעון הענקי שנוצר בחשבונותיה ב-2020 מימנה ממשלת ישראל בדרך אחת ויחידה: הלוואות. הממשלה גייסה חוב באמצעות הנפקת איגרות חוב בשוק המקומי ובחו"ל. כ-70 מיליארד שקל גוייסו השנה בהנפקות בחו"ל במטבע חוץ, והיתר בהנפקות אג"ח בשוק ההון המקומי. את מרבית האג"ח הממשלתי בשקלים רכשו קרנות הפנסיה וחברות הביטוח בעוד שגופי השקעה זרים גדולים מאסיה, מאירופה ומצפון אמריקה רכשו את האג"ח שממשלת ישראל הנפיקה בחו"ל. למרות שהמדינה הצליחה לגייס חוב לטווח קצר בריבית אפסית הגיוסים לטווח בינוני וארוך היו בריבית גבוהה יחסית, בוודאי בהשוואה לעלויות החוב המקומי. הגיוס היקר ביותר שלה ביצעה ממשלת ישראל במרץ, בשיא המשבר, כשגייסה מיליארד דולר ל-100 שנה בריבית שנתית של 4.5% ועוד 2 מיליארד דולר ל-30 שנה בריבית של 3.875%. חישוב פשוט מראה ששני הגיוסים האלה לבדם יעלו כ-10 מיליארד דולר במצטבר למשלמי המסים שחיים היום, לילדיהם, נכדיהם וניניהם.
למה המדינה גייסה חוב בחו"ל בריבית גבוהה?
דירוג האשראי הגבוה יחסית של ממשלת ישראל (AA מינוס) מאפשר לה לגייס בחו"ל בריבית נמוכה יחסית - בוודאי בהשוואה לעלויות הגיוס של ישראל במשברים קודמים. ועדיין על חוב במט"ח שהיא מגייסת בחו"ל המדינה תשלם תמיד ריבית גבוהה יותר מזו שתידרש לשלם על חוב מקומי המגוייס בשקלים. למה בכל זאת המדינה גייסה בחו"ל? בעיקר מתוך חשש באוצר שהשוק המקומי לא גדול מספיק כדי לקלוט את ההיצעים העצומים של איגרות חוב שהמדינה הזרימה לשווקים. החשש הזה התגלה כלא מבוסס ברובו. בתחילת המשבר אכן ניכרה ירידה מדאיגה במחירי איגרות החוב הממשלתיות, אולם החששות התפוגגו כשלזירה נכנס בנק ישראל והודיע שירכוש איגרות חוב ממשלתיות בהיקף כולל של 50 מיליארד שקל (התוכנית הורחבה ל-85 מיליארד שקל).
האם דירוג האשראי צפוי לרדת?
החדשות הטובות הן שלמרות הגירעון העצום דירוג האשראי של ישראל אינו עומד לרדת בטווח המיידי. שלוש חברות הדירוג הבינלאומיות מדרגות כיום את ישראל בתחזית דירוג יציבה. בחברות הדירוג מתעלמים לפי שעה ממשבר הקורונה שמכה בכל מדינות העולם ומעבר לכך ישראל עדיין נהנית מאמון בזכות התנהלותה האחראית בעבר וגם הודות לעוצמת השקל וייצוא ההייטק, שהמשיך לצמוח במשבר. עם זאת צריך לזכור כי שר האוצר הקודם משה כחלון הותיר מאחוריו גירעון מבני גבוה בתקציב (כלומר הכנסות נמוכות מדי ביחס להתחייבויות) וחברות הדירוג מחכות בסבלנות לתוכנית ממשלתית רצינית שתציג טיפול אמיתי בגירעון הזה, שתוצג ביום שאחרי משבר הקורונה.
ועוד מילה על דירוג האשראי. העובדה שממשלת ישראל הצליחה עד כה להתמודד עם המשבר באמצעות הלוואות בלבד וללא צורך בקיצוצים ובהעלאות מסים, נובעת במידה רבה מדירוג האשראי הגבוה שלה, שאפשר לה לגייס בחו"ל בריביות נמוכות יחסית. דירוג האשראי הנוכחי של ישראל בחברת S&P הועלה לרמתו הנוכחית AA מינוס בקיץ 2018, בעיקר הודות מלאמץ מתמשך של ממשלות ישראל מאז 2003, שהפחיתו בהדרגה את יחס החוב של הממשלה לשפל של פחות מ-60% תוצר (ב-2019). הגירעון של 2020 מחזיר את המאמץ להורדת יחס החוב עשור שלם אחורה אך המהלך הוכיח את עצמו כי הוא נועד בדיוק למשברים כאלה.
מה הגירעון הצפוי ב-2021?
תחזיות המקרו לשנה הבאה תלויות מאד בשאלה אחת: מה יהיה קצב התחסנות האוכלוסייה (בהנחה שהנגיף לא יפתח עמידות לחיסונים כמובן). בתחילת החודש הציגה חטיבת המחקר של בנק ישראל שתי תחזיות, המבוססות על קצב התחסנות איטי ומהיר. לפי התרחיש האופטימית (קצב התחסנות מהיר), יעמוד הגירעון הממשלתי בסוף 2021 על 8% תוצר, ויחזור לסביבה הנורמלית שלפני משבר הקורונה רק ב-2022, עם 3.6%. לעומת זאת, לפי התרחיש הפסימי, שנת 2021 תסתיים בלא פחות מ-11% גירעון וגם שנת 2022 תסתיים בגירעון חריג של 6%. לפער בין שני התרחישים יש משמעות שעשויה להיות דרמטית - חברות דירוג האשראי הזהירו בחודשים האחרונים מפני עליית יחס החוב של ישראל מעבר לתקרה של 80% תוצר. בתרחיש האופטימי המשק יתקרב לפריצת התקרה הזו ב-2021, כשיחס החוב יעלה ל-77% תוצר, אך ישוב ויתרחק ממנה ב-2022 כשיחס החוב ירד ל-75%. לעומת זאת בתרחיש הפסימי יחס החוב יפרוץ את התקרה ב-2021 כשיעלה ל-82% תוצר, ולא יחזור לרדת ב-2022, אלא יישאר ברמתו החריגה.
מה זה אומר במספרים? שאם ישראל רוצה לשמר את דירוג האשראי הנוכחי שלה, יהיה עליה להתחיל לקצץ בהוצאות ב-2022 או להגדיל הכנסות בדרך הלא נעימה של העלאות מסים (וביטול פטורים ממס). בחודש נובמבר הציג נגיד בנק ישראל פרופ' אמיר ירון את מתווה רב שנתי שבנתה חטיבת המחקר של הבנק. השורה התחתונה: יידרשו צעדי התכנסות (הורדת הוצאות או הגדלת הכנסות) בהיקף של בין 9 ל-20 מיליארד שקל בתקציב (תלוי בתרחיש) כדי להחזיר את יחס החוב בחזרה אל מתחת לאזור הסכנה.