בנימין נתניהו / צילום: אלכס קולומויסקי, ידיעות אחרונות
אי אפשר לתת שורה תחתונה על מימוש החלטה 922, תוכנית הדגל של הממשלה הקודמת להסטת תקציבים לחברה הערבית. ראש הממשלה בנימין נתניהו, בביקוריו בנצרת ובאום אל-פחם, התפאר שהוא "הביא" לחברה הערבית 15 מיליארד שקל. זה לא מספר חסר בסיס, אבל הוא מתאר את המתווה הבתולי שנכתב לפני חמש שנים על נייר. כמה ממנו קרם עור וגידים? שאלה טובה.
בתקשורת השתדלו להגיב להצהרות של נתניהו באומדני ביצוע מדויקים. בתוכנית "משחקי הכיס" בערוץ כאן 11 סיפרו לאחרונה שרק מחצית מתוך 7.6 מיליארד שקל שהועברו לרשויות המקומיות נוצלו. עמיתנו בגלובס דני זקן הגיע ביולי לסכום נמוך יותר, 6.7 מיליארד שקל. אנשי מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ), בדוח שפרסמו ביום ד' השבוע, הגיעו למסקנה ש-95% מהסכומים שהובטחו בחלק המרכזי בתוכנית "הוקצו".
אבל כאן הדברים מסתבכים. יש הבדל בין "הוקצו" ובין "הועברו", ובין שני אלה לפעילות בשטח. ובכלל, המנגנון האמיתי של 922 מורכב הרבה יותר מהעברת שקלים מחשבון לחשבון. מבט מתחת למכסה המנוע של תוכנית 15 המיליארדים מגלה שעניין פשוט לכאורה כמו תרומת ממשלת הליכוד לתקצוב החברה הערבית הוא דבר שקשה מאוד לכמת במספרים.
המנגנון של 922: מהסתה להסטה
החלטה 922 שאישרה ממשלת נתניהו בדצמבר 2015 היא תוכנית חומש בת עשרות סעיפים שמתפצלים למאות פריטי ביצוע, ומטרתה הייתה צמצום פערי התקצוב בין החברה היהודית לחברה הערבית. ההחלטה הטילה על משרדי הממשלה משימות שנועדו להתבצע בין 2016 ל-2020, ולהסיט לפי הערכת האוצר כ-10 מיליארד שקל ליישובים ערביים. כ-5 מיליארד שקל נוספים הובטחו בהחלטה נפרדת שהתמקדה בתקציבי חינוך.
חלק מהסעיפים התבטאו בתקצוב ישיר, למשל תשלום חד-פעמי של 100 מיליון שקל לבניית כבישים במרכז היישובים. אחרים נועדו לשריין ליישובים ערביים פרוסה מסוימת מהעוגה הכללית - למשל 40% מהתקציב לפיתוח אזורי תעשייה חדשים ו-25% מהתקציב לבינוי מעונות יום.
קידום ההחלטה מזוהה עם ראש אגף התקציבים דאז אמיר לוי, אבל היא זכתה לתמיכה של שר האוצר כחלון ושל נתניהו עצמו. בין הדוחפים לה היו ועד נבחרי הציבור הערבי, וגם ארגוני חברה אזרחית כמו סיכוי, עדאלה ועמותת "במקום". אנשי הארגונים האלה תמימי דעים שהתוכנית מחוללת שיפור גדול. היא לא הראשונה מסוגה, אבל היא מקיפה יותר מכל תוכנית שקידמו ממשלות קודמות.
ברם, בשנה האחרונה הניגון השתנה קצת. התברר שמיליארדי שקלים שנשמרו לטובת התוכנית לא נוצלו, ועלה חשש שבתחילת 2021, בתום החומש, הם יישאבו בחזרה לקופת האוצר. כדי למנוע זאת הממשלה האריכה את התוכנית בשנה וקבעה הקלות בניצול חלק מהתקציבים.
לא הכול חדש תחת השמש
אחד המכשולים העיקריים להערכת ההשפעה של 922 הוא שהתוכנית לא צמחה על קרקע בתולה. היא המשיכה יוזמות והחלטות קודמות לצמצום פערים, שחותמן עדיין ניכר בשטח. חוקרי ממ"מ שבחנו את השיפור במדדים החברתיים-כלכליים של החברה הערבית מציינים בדוח החדש שהוציאו: "לא ניתן לייחס שינויים אלו רק ליישום התוכנית".
נסתכל למשל בסעיף שלפיו נתח מיוחד בתקציב הממשלתי לשיווק אזורי תעשייה מניבים יופנה ליישובים ערביים. הוא מבטיח לחברה הערבית לפחות 32.5% בשנת 2016, שיגדלו כעבור שנתיים ל-42.5%. הממשלה עמדה בהתחייבות.
אלא שבהחלטה 922 עצמה מובהר שמקופלות בה החלטות קודמות להקצאת משאבים לאזורי תעשייה ביישובים לא-יהודיים. למעשה, בשנה שקדמה לביצוע התוכנית כבר הוקצו לאזורי תעשייה ביישובים לא-יהודיים לפחות שליש מתוך 150 מיליון השקלים שהוקדשו למטרה זו בתקציב המדינה. היעד "הושג" עוד לפני שהתוכנית אושרה.
לא הכול נמדד בכסף
מצד שני, ההשפעה התקציבית של התוכנית לא מתגלמת כולה במענקים ישירים. היא כוללת פעולות להקניית ידע מקצועי לעובדי הרשויות המקומיות הערביות, שאמור להוביל בעקיפין לקבלת יותר תקציבים הרבה אחרי שביצוע התוכנית יסתיים. לטקטיקה הזאת אין תג מחיר ברור. אחד הסעיפים, למשל, משריין ללא-יהודים 25% מהמקומות במסלול להכשרת צוערים לשלטון המקומי.
922 גם מציעה כסף ממש - הן במענקים מוגדלים לכלל הרשויות הערביות, הן בבונוסים על הישגים כמו העמקת הגבייה של ארנונה, קידום רישוי עסקים וגידול בהכנסות העצמיות. אבל אפילו במקרה הזה, מדדי הביצוע יכולים להטעות. מנקודת המבט של משרדי הממשלה, הם עמדו במשימתם ברגע ששינו את התנאים לקבלת המענקים. והם אכן עמדו. לדוגמה, מאז 2018 התנאי לקבלת המענק המלא הוא גביית 83% מהארנונה ביישוב.
אבל האם הרשויות השיגו את היעדים שמזכים במענק? זאת שאלה אחרת. חוקרי הממ"מ מצאו שדווקא בין 2014 ו-2017 ירד ברשויות הערביות חלקה של הארנונה העסקית - הארנונה המשתלמת יותר לרשות - והפער בינן לבין רשויות יהודיות בתחום זה גדל.
לא כל שורה באקסל מניבה מגרש כדורסל
המרחק בין היישום בקריית הממשלה ובין הביצוע בשטח בא לידי ביטוי גם בהבדל בין הקצאת כסף ובין השימוש בו. נסתכל בדוגמה פשוטה: הקמת מתקני ספורט. משרד התרבות והספורט מחלק כל שנה מאות מיליוני שקלים להקמת אולמות ומגרשים ברשויות מקומיות. אבל הוא לא שולח צ'ק מיוחד לכל רשות. מתפרסם קול קורא, וכל רשות צריכה להגיש בקשה מפורטת כדי לקבל את התמיכה. אלא מה? לרשויות הערביות חסר בדרך כלל כוח אדם מיומן שמסוגל לכתוב תשובות לקולות-קוראים.
בהחלטה 922 נקבע ש-25% מכספי התמיכה במתקני ספורט ייועדו ליישובי מיעוטים. אבל ההסטה לא קרתה בין-לילה. בשנים שאחרי אישור ההחלטה, משרדי הממשלה העבירו סדנאות מיוחדות לעובדי רשויות ערביות שבהן למדו להגיש בקשות. ואכן, הנתח של הרשויות הערביות גדל משנה לשנה. לפי נתונים שהעביר משרד הספורט בתשובה לבקשת חופש מידע של המרכז להעצמת האזרח, בשנים 2016 עד 2019 זכו "יישובי מיעוטים" בסך הכול ב-25.6% מתקציב המתקנים.
אחת הדרכים שבהן ניסתה הממשלה לקדם את הסטת התקציבים הייתה תוכנית לרשויות ערביות מצטיינות. זו מעין כיתת מחוננים של 16 רשויות שנהנות מתקציבי פיתוח רחבים בשאיפה שיראו את הדרך לשאר. רשויות אלה זכו לליווי של אדם מיוחד שתפקידו לחבר ביניהן למשרדי הממשלה ולמצוא משאבים לא מנוצלים. המשרד לשוויון חברתי החליט שכך ייעשה גם עבור 44 הרשויות הערביות האחרות.
אף על פי כן, נתוני האוצר מראים שהביצוע היה רחוק מהמתוכנן. ב-2017 מומשו כ-5 מיליון שקל מתוך תקציב של 27 מיליון, ופער דומה נרשם ב-2018. ב-2019 התכנית הייתה אמורה להעביר כ-80 מיליון שקל, אך בפועל הועברו 22 מיליון.
לא תבקשו, לא תקבלו
כדי להתגבר על המכשול נמצא ב-2018 פתרון מסוג אחר, "ממצי משאבים" שמקבלים את שכרם מהרשויות עצמן. הממשלה חתמה על הסכם עם ארגון ג'וינט-אלכא, שמתמחה בליווי עבודה מוניציפלית, כדי להכשיר מועמדים למלאכה של קישור בין יחידות הרשות למשרדי הממשלה. התוכנית קיבלה את השם "מוארד" (בערבית: משאבים).
35 מיליון שקל הוקצו לתוכנית מוארד, מחוץ למסגרת של 922, לתקופה של שלוש שנים. יותר מ-100 אנשי מקצוע ערבים הוכשרו בה, ו-34 כבר שובצו ברשויות בשנת 2019. גם אחרי שהתחילו לעבוד הם ממשיכים להיפגש, לשתף ידע וללמוד. מלבד התקציבים שמתקשרים להחלטה 922, הם נוברים בעבר המוניציפלי בחיפוש משאבים קודמים שנשכחו.
במוארד מעריכים שההשקעה בממצים, שהגיעה בינתיים ל-15 מיליון שקל בערך, כבר עזרה לשחרר לטובת הרשויות 300 מיליון שקל. ככל שממצי המשאבים יתמקצעו והתפקיד יהפוך לחלק מהנוף המוניציפלי, גם התועלת מהם תגדל.
תהליכי תכנון הם מורכבים וארוכים
קשה למצוא פוליטיקאי ערבי בישראל שלא הזכיר שהבעיה הגדולה ביותר במגזר הערבי היא היעדר תכנון, ובעיקר המחסור בתוכניות מתאר ליישובים. בלי תוכנית מתאר אי-אפשר להכין תוכניות מפורטות, ובלי תוכניות כאלה לא ניתן לקבל היתר בנייה. ח"כ לשעבר ד"ר חנא סוויד, איש המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, העריך בעבר בשיחה עם המשרוקית שביישובים ערביים יש היום 60-50 אלף בתים שנבנו ללא היתר. לא מדובר בהכרח בבתים מסוכנים ולרוב הם כנראה עומדים בתקני הבנייה שבחוק, אך ללא היתר בנייה הם לא יכולים להתחבר רשמית למערכת החשמל, מה שמביא לחיבורים פיראטיים ולא בטוחים.
קידום התכנון ביישובים הערביים הוא כנראה האתגר הגדול ביותר שהחלטה 922 מנסה להתמודד איתו. אחד הסעיפים בתוכנית מקצה 80 מיליון שקל ליצירת תוכניות מתאר ליישובים עם יותר מ-5,000 תושבים. 176 מיליונים נוספים מוקצים לשלב התכנון מפורט, שאמור לאפשר הקמת 40 אלף יחידות דיור חדשות.
אבל גם בתחום התכנון קשה לחרוץ משפט חד-משמעי על השפעת התוכנית. הפעם הקושי נעוץ בעובדה שתהליכי תכנון הם מורכבים וארוכים. חמש שנים הן זמן קצר מכדי ללוות תהליכים כאלה מהתחלה ועד הסוף. פרויקטים שהושלמו בתקופת התוכנית בהכרח נולדו לפניה; פרויקטים שנולדו בזכות כספי התוכנית יסתיימו אחריה.
ניקח לדוגמה את היישוב עארה-ערערה. במאי 2015, לפני ש-922 באה לעולם, החליטה מועצת היישוב לבקש להכניס לשטח השיפוט שלו שטחים חדשים. עם אישור ההחלטה בממשלה הופנו 637,065 שקל מסעיף תוכניות המתאר לתכנון של עארה-ערערה. הרשות קיבלה את רוב השטח שביקשה, וב-2017 הגישה תוכנית מתאר שאפתנית שתגדיל את מספר יחידות הדיור ביישוב מ-3,850 ל-9,100 עד 2035.
היהלום בכתר התוכנית הוא פיתוח הגבול הדרומי של היישוב. בשטחים החדשים שסופחו מהמועצה האזורית מנשה אמורה להיבנות כניסה ראשית חדשה, ולאורכה אזורי מסחר ומשרדים. המפה משובצת הרבה כתמים חומים, שמסמנים בז'רגון התכנוני שטחי ציבור שהעירייה יכולה להקים בהם מוסדות כרצונה. זה מצרך נדיר ברשויות הערביות, שבהן קרקעות רבות בפנים היישובים הן בבעלות פרטית ומסובך מאוד להפקיע אותן. בפינה הדרום-מערבית של היישוב יוקם גם פארק גדול צופה לוואדי.
אנשי ארגון "במקום", המקדמים זכויות באמצעות תכנון, עקבו אחרי ההתפתחויות בעארה-ערערה. הם מציינים שתוכנית המתאר מציעה לכאורה פתרונות הולמים למצוקת הדיור, ושהשטחים החדשים ישמשו לזוגות צעירים חסרי קרקע, בעיה מרכזית בחברה הערבית. בד בבד, הם מזהירים כי "חלק לא מבוטל מהתוספת בשטחי המגורים מוצע באזורים שכבר מנוצלים לבנייה למגורים עקב בנייה ללא היתר שהתושבים נאלצו לבצע בגלל היעדר התכנון ממנו סבלו לארוך שנים רבות". לכן "שטחים אלה אינם יכולים להיות חלק ממלאי יחידות הדיור החדש ומן הראוי יהיה לתקן את נתוני התוכנית". במילים פשוטות: התוכנית תלבין בתים רבים שנבנו ללא היתר. זו אמנם מטרה חשובה, אך היא לא תסייע בפתרון מצוקת הדיור לחסרי קרקע.
אבל מה היה התפקיד האמיתי של 922 בהאצת תהליכי התכנון כאלה? עד נובמבר 2019, לפי אנשי "במקום", 21 רשויות ערביות מתוך 29 רלבנטיות החלו בהליך הכנת תוכנית מתאר. אבל החוקרים נזהרים מלקבוע שזה קרה בזכות 922. "עבודתם של צוותי התכנון במקרה של תוכניות המתאר של עארה-ערערה, כפר קרע, באקה אל-גרביה, ג'ת החלה בין השנים 2014 ו-2015", הם כותבים, "ורק כעבור מספר שנים נפתחו הליכי התכנון הסטטוטוריים באופן רשמי". מסקנתם היא ש"לא ניתן לדעת אם המקור התקציבי באמצעותו מקודמות כעת תכניות המתאר הכוללניות ביישובים הערביים נובע מהחלטה 922 או שהיה קיים עוד קודם".
לא תמיד העגל רוצה לינוק
לפעמים הכסף לתכנון מוקצה, עובר ליעדו ומניב תוכניות, אבל התושבים לא מקבלים אותן בברכה. כזה הוא המקרה של ג'דיידה-מכר, יישוב בן כ-20 אלף תושבים ממזרח לעכו. בשנות ה-70 הופקעו אדמות מדרום היישוב לשם הקמת עיר ערבית חדשה, טנטור. העיר מעולם לא הוקמה, וב-2016 הוחלט להשיב את הקרע לג'דיידה-מכר. ב-2018 הוצגו שתי תוכניות ענק לבניית 15 אלף יחידות דיור בשטח, שהיו מכפילות את היישוב פי ארבעה.
תושבי ג'דיידה-מכר התקוממו על התוכנית, שאיימה להסיט את מרכז הכובד העירוני למקום חדש ולהביא לעיר עשרות אלפי תושבים מבחוץ. בארגון "במקום" ראו בתוכנית דוגמה לתכנון יתר. התארגנות מקומית שנעזרה באנשי "במקום" ובארגון עדאלה הביאה לקיצוץ התוספת ל-8,000 יחידות דיור.
* * *
זו רק טעימה מהמכשולים שבגללם אין לבדיקה הזאת שורה תחתונה ברורה. גם חוקרי ממ"מ, בסיכום 64 עמודי הדוח שלהם, לא הגיעו לתשובה פשוטה. מי שרוצה מספרים יוכל לקרוא אצלם כי "מתוך 40 סעיפי החלטה, בוצעו 21, ארבעה בוצעו באופן חלקי, שבעה עדיין בשלבי ביצוע ושמונה סעיפים לא בוצעו כלשון ההחלטה". אבל צמצום הפער בין יהודים לערבים לא יכול להימדד לפי האקסלים של משרד האוצר.