ד”ר אילנה ליפסקר–מודעי, מנהלת היחידה לאכיפה מינהלית ברשות ניירות ערך / צילום: ענבל מרמרי
התחוללה מהפכה של ממש בתחום האכיפה של רשות ניירות ערך, כשהחוק תוקן באופן שאיפשר לרשות לנקוט הליכי אכיפה מינהלית נגד חברות ציבוריות ואורגנים שלהן. מדובר במנגנון שמעניק לרשות סמכות ענישה על חברות ציבוריות מבלי שהיא נזקקת לשם כך לנקוט הליך פלילי ולנהלו בבית המשפט.
לרגל עשור לחקיקה שוחח גלובס עם מנהלת היחידה לאכיפה מינהלית ברשות ניירות ערך מאז הקמתה, ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי. היא מציינת כי האכיפה המינהלית השפיעה על השוק באופן נרחב. לדבריה, האכיפה הוסיפה סט של הפרות ברשלנות בנוסף לאכיפה הפלילית, וחייבה העלאת סטנדרט בקבלת ההחלטות בתאגיד ובאכיפה הפנימית. "עם תחילת היישום פרסמנו קריטריונים לאכיפה פנימית, וחברות רבות בשוק ההון נערכו ליישום האכיפה המינהלית על-ידי עריכת תוכניות אכיפה פנימיות", היא אומרת. "בנוסף, החלטות ועדת האכיפה המינהלית הנחו את השוק בנושאים שונים ויצרו תקדימים משפטיים שהשפיעו על השוק".
הוועדה היא גוף מעין-שיפוטי המורכב מיו"ר הממונה בידי יו"ר רשות ניירות ערך, ומשני נציגי ציבור. כיום יש שני יו"רים המתחלפים ביניהם - שופטי המחוזי בדימוס, זאב המר ובלהה כהנא.
ד"ר ליפסקר-מודעי חושפת כי מאז שהחלה הרשות לבצע בפועל אכיפה מינהלית ב-2012, טופלו 90 תיקי חקירה, כשמתוכם 65 תיקים הוגשו לוועדת האכיפה המינהלית, ואלה כוללים 159 מפרים; 60% מתיקים אלה (39) הסתיימו בהסדרי אכיפה; והסכום הכולל של העיצומים הכספיים שנגבו מ-2012 ועד 2020 עומד על כ-59 מיליון שקל - סכום שאינו נשמע כה משמעותי לחברות ציבוריות שמגלגלות מיליארדים.
הפרות דיווח בראש
ד"ר ליפסקר-מודעי מפרטת את סוגי העבירות שבגינן ננקטו הליכי אכיפה מינהלית. "העבירה המרכזית שנאכפה היא הפרת דיווח (30 תיקים)", היא מציינת. "אחריה - תרמית בניירות ערך בדרך של עסקאות עצמיות (15 תיקים); בפער ניכר לאחר מכן - שימוש במידע פנים ברשלנות (6); הצעת ניירות ערך ללא תשקיף (6); הפרת של חוק הייעוץ/ זירת מסחר/ קרנות (5); ומכירת מניות חסומות בבורסה (3 תיקים)".
נגד מי ננקטו ההליכים?
"38 חברות, מתוכן 63% גופים מפוקחים ו-37% חברות פרטיות; 94 יחידים, מהם 74% בעלי תפקיד בשוק ההון (כולל נושאי משרה, בעלי שליטה ויועצים חיצוניים, כגון עורכי דין ורואי חשבון), בעלי רישיון ו-26% אנשים פרטיים.
"בין הבכירים שנגדם ננקטו הליכים מינהליים ניתן למצוא את מנכ"ל אפריקה תעשיות לשעבר אברהם נובורוצקי, ומנכ"ל נגב אבי מוטולה, שביצעו הפרות של שימוש במידע פנים. נגד יגאל אהובי, בעל השליטה ומנכ"ל חברת רבד, התקיים הליך מינהלי בשל הפרת דיווח והטעיה".
לדברי ד"ר ליפסקר-מודעי, לאכיפה המינהלית מספר יתרונות על פני ניהול הליך פלילי. "ההליך יעיל, מהיר ומאפשר דיוק באכיפה במובן של מתן טיפול מידתי ומתאים באירועים שאינם חמורים", היא מסבירה. "בעוד ההליך הפלילי יכול להימשך בין שנתיים לארבע שנים בממוצע, מהגשת כתב האישום ועד להחלטת בית המשפט - הרי שההליך המינהלי אורך בממוצע כ-8.3 חודשים בניהול הליך מלא, וכ-2.5 חודשים בממוצע בהליך המסתיים בהסדר אכיפה".
איך מתבצע ההליך בוועדה?
"מחלקת האכיפה המינהלית ברשות מגישה כתב טענות ששונה מכתב אישום בהיקפו, ודומה יותר לסיכומים בהליך הפלילי. כתב הטענות כולל עובדות, הוראות חוק וניתוח ההפרות. כל כתב טענות מאושר על-ידי יו"ר הרשות. לאחר הגשתו מוגש כתב תשובה ומתקיים דיון בע"פ".
ההחלטה אילו תיק מתאים להליך מינהלי ואילו להליך הפלילי היא, כמובן, גורלית. לכן, מתעוררת השאלה כיצד מוחלט במקרה של חשד לביצוע עבירות תרמית בניירות ערך או לשימוש אסור במידע פנים, באיזה נתיב ללכת.
"יש סעיף בחוק שקובע את אמות המידה לניתוב התיקים", מסבירה ד"ר ליפסקר-מודעי. "בין היתר ייבחנו: חומרת ההפרה, לפי מספר העסקאות, שיטתיות המרמה, התחכום והיקף הרווחים; תפקידו של המפר - האם מדובר בנושא תפקיד בכיר או במפר חוזר; והאם יש באירוע גם עבירות מחוק העונשין, כמו מרמה וגניבה.
"באכיפה המינהלית אנחנו מטפלים במניפולציות של משקיעים פרטיים שמבצעים עסקאות עצמיות, ואילו נושאי משרה שמבצעים מניפולציות בקנה מידה גדול ובדרך כלל עם רווחים גדולים, מטופלים במישור הפלילי. הכול בהתאם לנסיבות. במקרה של שימוש במידע פנים אנחנו מטפלים גם במקרים של שימוש במידע פנים ברשלנות וגם במקרים של אירוע קטן ונקודתי שנעשה במודעות".
האם פחתה כמות התיקים הפליליים שמוגשים בגין עבירות בשוק ההון?
"לא. אחד השינויים הוא שמשקיעים פרטיים שאינם נושאי משרה בחברות ציבוריות ואינם בעלי רישיון לניהול תיקים, שביצעו עשרות או מאות עסקאות עצמיות, היו מטופלים בעבר במישור הפלילי ונשלחו למאסר. היום הם מטופלים במישור המינהלי ומוטלות עליהם רק סנקציות כספיות".
פגיעה במוניטין
ד"ר ליפסקר-מודעי מתייחסת לגובה העיצומים הכספיים המוטלים במסגרת הליך מינהלי. "עיצום כספי לאדם יחיד יכול להגיע עד מיליון שקלים; ולחברה - עד 5 מיליון שקל", היא אומרת. "על חברת אפריקה ישראל הוטל עיצום של 5 מיליון שקל; על חברת החשמל הוטל בגין הפרה בודדת קנס של 5 מיליון שקל; על מנכ"ל דורי בנייה לשעבר, אריאל וילנסקי, הוטל לפני כשבועיים עיצום בגובה 400 אלף שקל".
האם את לא סבורה שחברות ציבוריות יעדיפו לספוג את הקנסות?
"חברה שנקנסת במיליון שקל על הפרה או הפרות בודדות זה משמעותי עבורה, במיוחד שלא ניתן לעשות ביטוח או לקבל שיפוי. ייחוס אחריות במישור המינהלי עשוי גם לפגוע במוניטין של החברה".
ד"ר ליפסקר-מודעי מתייחסת גם לסנקציה נוספת בהליך מינהלי, של מניעת כהונת נושאי משרה בגוף מפוקח לתקופות של עד כחמש שנים. לדבריה, "במקרה של חברת דורי בנייה שהסתיים לאחרונה - הוטלה על המנכ"ל מניעת כהונה לתקופה של שלוש שנים. ניתן גם לשלול או להתלות רישיון של מנהל תיקים".
מה היו התיקים המשמעותיים ביותר מאז החלה אכיפה מינהלית?
"בתיק נגד אפריקה תעשיות שאושר במחוזי, נקבע שנטל ההוכחה בהליך המניהלי נמוך מהפלילי. כן ניתן בתיק תקדים שאומץ על-ידי בית המשפט העליון - החלת מבחן מרחיב בשאלה מתי מידע על משא-ומתן לעסקה משמעותית עבור החברה הופך להיות מידע פנים".
ד"ר ליפסקר-מודעי מציינת כי הודות לאכיפה המינהלית גם גברה האכיפה נגד רואי חשבון שהתרשלו בעריכת ביקורת על הדוחות הכספיים והובילו להכללת פרטים מטעים בהם. "מאחר שהעבירה הפלילית דורשת כוונה להטעות, עד לאכיפה המינהלית לא ניתן היה כמעט לפעול נגד רואי חשבון. היה קושי בהוכחת אחריותם. כיום ניתן לטפל במקרים של רשלנות מצד רואי חשבון - תשעה מקרים כאלה טופלו".
אילו התפתחויות את צופה בתחום האכיפה המינהלית?
"האכיפה המינהלית תתעצם ותהווה כלי דומיננטי בדיני ניירות ערך".
תעודת זהות: עו"ד ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי
נשואה פלוס 3 ילדים. מתגוררת ברמת השרון ● מכהנת כראש מחלקת אכיפה מינהלית ברשות ניירות ערך מאז שהוקמה לפני עשר שנים ● לפני כן עבדה במחלקת ניירות ערך בפרקליטות מיסוי וכלכלה במשך 16 שנה ● כתבה דוקטורט על העבירה של שימוש אסור במידע פנים ● מלמדת דיני ניירות ערך לתואר שני במכללה למינהל