מה ההשפעה של הכנסה קבועה מהמדינה על רמת האי שוויון בחברה / צילום: גלובס
בספרו של מלקולם גלדוול "דוד וגוליית" מ-2014, הוא מספר את סיפורו של "האיש מהוליווד". כיום האיש מהוליווד הוא מולטי-מיליונר, אבל את ילדותו בשנות ה-50 הוא העביר במיניאפוליס, שם גדל למשפחה קשת יום שהתפרנסה מעסק קטן בתחום המתכת. הסביבה הדלה והמחסור שחווה כילד היו המבער שגרמו לו לדחוף את עצמו למעלה. כבר בגיל 10 הקים עסק לגריפת שלג מחניות השכנים, וכך חסך מאות דולרים לגמרי בעצמו.
אם רצה לעצמו אופניים או נעליים חדשות, הוא היה צריך לעבוד עבורם, וכך עשה לכל אורך שנותיו כמתבגר. אלא שכעת, כשהאיש מהוליווד בעצמו אב לילדים, הוא נתקל בדיוק בבעיה ההפוכה מזו שעמה התמודדו הוריו: כיצד לגרום לילדיו שלו, שגדלו עם כפית של כסף בפה, לחוש מוטיבציה ליזמות ועבודה. "חייהם של אנשים נהרסים כשהם גדלים בסביבה דלה מדי", אומר גדלוול. "אבל הם גם נהרסים בידי עושר".
אז האם כסף הוא מנבא להצלחה או דווקא להפך? ילדים בהחלט עשויים לצאת נשכרים מהורים שפרנסתם יציבה ומספקת, והם יכולים לשבת עמם לשיעורי בית ואפילו לממן עבורם לימודים באוניברסיטה. אבל הם אינם זקוקים להורים מיליונרים. וזו בדיוק הנקודה שאליה חותר הדיון סביב "הכנסה בסיסית אוניברסלית" שמתקיים זה שנים, וביתר שאת בחודשים האחרונים, בשל "מודל החל"ת" הישראלי. האם "כסף בחינם" לכולם מדכא את המוטיבציה לעבוד? ואם כן, עד כמה ואצל מי?
לתמרץ אנשים לעבוד
בישראל - כך לפי דיווחי מעסיקים בחודשים האחרונים - דמי האבטלה שניתנים אוטומטית לכל מי שפוטר או הוצא לחל"ת מאז מרץ 2020 ועד יוני 2021, גרמו לכך שחלק מהעובדים סירבו לבקשות מעסיקים לחזור לעבודה. הסיבה לכך היא שדמי האבטלה - שמגיעים עד 80% מהשכר רק ברמות השכר הנמוכות ביותר - מובטחים להם.
אך האם זוהי הוכחה לכך ש"הכנסה בסיסית לכל" היא מודל גרוע? שורת מחקרים שנעשו בתחום בעשרות השנים האחרונות מעלים שהתשובה היא לא, ויש אפילו מחקר ישראלי חדש שמגיע למסקנה דומה.
המחקר, בהובלת פרופ’ דניאל גוטליב וד"ר אופיר פינטו, מראה שהכנסה בסיסית דוחפת בעיקר קבוצת עובדים אחת לעבוד פחות: מעמד הביניים. עובדים ברמות הכנסה נמוכות ממשיכים כרגיל, ובזכות ההכנסה הבסיסית ילדיהם גם מצליחים להגיע בשיעורים גבוהים יותר ללימודים אקדמיים. אצל אנשים ברמות הכנסה גבוהות, ההכנסה האוניברסלית מפחיתה גם כן את המוטיבציה לעבודה, אך דרוש עוד מחקר כדי להבין עד כמה.
"הקונספט של הכנסה בסיסית תפס אותי בגלל הפשטות שלו", אומר גוטליב, שכיהן עד לאחרונה ובמשך 13 שנה כסמנכ"ל המחקר של הביטוח הלאומי, והוא כיום פרופסור חבר באוניברסיטה העברית. "בקצבאות קיום יש 'דיסריגארד’, שזה אומר שאם הכנסה מעבודה עוברת רף מסוים אז מתחילים לקצץ בקצבה, ואז אנשים לא רוצים לעבוד - כדי לא לאבד אותה. זה עלול לכלוא אותם בעוני. הכנסה בסיסית ניתנת לכולם בלי שום מבחן, ולכן חשבתי שסכום מסוים, לא גבוה מדי, עשוי לתמרץ אנשים לעבוד - ולא ההפך".
גוטליב ופינטו, כיום סמנכ"ל תכנון ומחקר בשירות התעסוקה, החלו את המחקר ב-2017 וממצאיו הסופיים התקבלו באחרונה. כיצד אפשר לבחון בישראל הכנסה אוניברסלית דה פקטו? השניים החליטו להשוות אנשים שהתאלמנו מבני זוגם ומקבלים קצבת שארים - כלומר סכום כסף חודשי כלשהו דרך קרן הפנסיה של בני הזוג שנפטרו, ללא מבחן הכנסה ולכל החיים - לקבוצת אנשים אחרת שלא מקבלים את הקצבה הזו.
במחקר השתתפו 903 אלמנים שמקבלים את הקצבה ועוד 624 אלמנים ללא קצבה, שהיוו את קבוצת הביקורת. מדובר באנשים שהתאלמנו בתחילת שנות ה-2000, ומצבם התעסוקתי נבחן עד עשר שנים לפני ההתאלמנות, ועד עשר שנים אחרי. למעשה, החוקרים עקבו אחר התפתחות ההכנסה של שתי הקבוצות לאורך השנים, וכששאלו את המשתתפים מדוע הכנסתם ירדה, הם נענו ברוב המקרים שהסיבה היא שעבדו פחות שעות. לאור זאת ומשתנים נוספים, הם הסיקו שהירידה בהכנסה היא כתוצאה מצמצום היקף התעסוקה.
רפורמה בדמי האבטלה
אז האם קבלת הקצבה מורידה את הרצון והצורך לעבוד? בהסתכלות על כלל המשתתפים התשובה היא כן: "מצאנו שבממוצע, התשלום מוריד את מאמץ העבודה בקבוצת הטיפול בכ-26% בהשוואה לקבוצת הביקורת", אומר גוטליב. הירידה המירבית בהכנסה הייתה עשר שנים אחרי ההתאלמנות, ועמדה על 42%.
אבל כשמסתכלים על התוצאות בחלוקה לפי קבוצות, מתגלה סיפור מורכב יותר. בעלי הכנסות נמוכות, ששכרם 4,000 שקל ברוטו בחודש, לא עבדו פחות בגלל קבלת הקצבה. הקבוצה שהושפעה במידה הגדולה ביותר מקבלת הקצבה הייתה אלמנים עם הכנסות בין 8,600 שקל ל-16 אלף שקל בחודש - שאצלם נרשמה ירידה מירבית של 20%-40% בהכנסה בתום חמש שנים ממועד ההתאלמנות.
בקרב בעלי הכנסות גבוהות של 20 אלף שקל ויותר, ראו גם כן ירידה בהכנסות, אך מדובר במספר תצפיות נמוך ודרוש עוד מחקר כדי לקבוע מהי המגמה.
כיצד גובה הקצבה משפיע על הרצון לעבוד? גוטליב ופינטו בדקו מה קורה בשתי רמות של קצבת שארים חודשית: 2,000 שקל ו-4,000 שקל, ומול רמות הכנסה שונות. הם ראו שברמות ההכנסה הכי נמוכות של האלמנים, 4,000 שקל בחודש, הקצבה החודשית לא השפיעה על הנכונות לעבוד, ולא משנה מה היה גובהה.
ברמות הכנסה של 6,000 ו-8,000 שקל בחודש, הקצבה - בעיקר הגבוהה יותר - הורידה מעט את הנכונות הזו. בהכנסות של כ-12 אלף שקל ברוטו בחודש, קצבה של 4,000 שקל בחודש הפחיתה משמעותית את ההכנסה החודשית, כלומר - את הנכונות לעבוד באותו היקף כמו בעבר.
מודל החל"ת, אומר גוטליב, לא דומה כלל להכנסה בסיסית אוניברסלית במובנה המזוקק - מתן כסף לכל אזרח שהוא, ללא תנאים ועד סוף החיים בגובה של כ-2,000-3,000 שקל בחודש. הסיבה לכך היא שמודל החל"ת מוגבל בזמן, ולכן די ברור שאנשים ירצו לנצל אותו עד תום.
"עד יוני המדינה צריכה לשלם את הכסף, כי כך התחייבה, ואחר כך צריך לעשות רפורמה בדמי האבטלה, שתתמרץ אנשים לחזור ולעבוד".
אולי המודל הגרמני, במסגרתו המעסיק הוא שמשלם את דמי האבטלה, היה מונע את הבעיה שאנחנו רואים היום?
"המודל הגרמני לא מתאים לישראל. הגרמנים פיתחו אותו בשנות ה-70 וה-80 ושם הוא עובד, כי הוא מבוסס על אמון ושיתוף פעולה בין מעסיקים לעובדים. כאן קיים סיכוי שמעסיקים יעשו סיבוב או על העובדים שלהם או על הממשלה, ולכן בעיניי הוא פחות מתאים".
התועלת לרווחה ולחינוך
הרעיון לחלוקת "כסף חינם לאזרחים" - UBI, ראשי תיבות של Universal Basic Income - עלה לדיון בקרב כלכלנים והוגי דעות לפחות מאז המאה ה-18. במאה ה-20, כלכלנים והוגים מימין ומשמאל צידדו ברעיון - למשל, ג’יימס טובין משמאל, ומילטון פרידמן מימין.
באחרונה, על רקע משבר הקורונה המתמשך, עסקו כמה ממשלות מהמרכז-שמאל באירופה ובצפון אמריקה באפשרות לבדוק או אפילו ליישם מודל של UBI - כולל ממשל ג’ו ביידן בארה"ב, ג’סטין טרודו הליברלי בקנדה, ופדרו סנצ’ס בספרד. בבריטניה חתמו לפני כמה חודשים 100 חברי פרלמנט ממפלגות שונות על הצעה לדון ב-UBI.
כיצד ייתכן שהרעיון מוצא חן בעיני שני צדי המתרס הכלכלי? כלכלנים שמאליים רואים בו כלי לצמצום אי השוויון, וכלכלנים ימנים אוהבים את המנגנון הפשוט והלא ביורוקרטי, שעליו לתפיסתם להחליף את הביטוח הלאומי.
לפי עיבוד שביצע גוטליב לסקירה של יותר מעשרה ניסויים של UBI שביצע ב-2004 הכלכלן האמריקאי קארל וויידרקוויסט, רואים ירידה של כ-6% בממוצע בתעסוקת גברים, וירידה של 15% בממוצע אצל נשים, ובעיקר נשים חד-הוריות (17.5%).
אך המחקרים הראו משהו נוסף, והוא אולי החשוב ביותר: ל-UBI הייתה השפעה מיטיבה מאוד על רווחתם של התושבים ועל חינוך הילדים. בניסוי שבוצע בכמה כפרים באייווה ובצפון קרוליינה ראו ירידה בנשירה מבית הספר, ועלייה בציוני התלמידים בכיתות ב’-ח’. בגארי, אינדיאנה, הייתה גם כן עלייה בציוני התלמידים בכיתות ד’-ו’, ובערים ווינפג ודופין במניטובה ראו שיעורי הרשמה גבוהים יותר לכיתה י"ב בקרב מסיימי י"א, בהשוואה לקבוצת הביקורת.
זה בדיוק מה שגוטליב ופינטו מצאו במחקר שלהם: שיעור גבוה יותר מקרב הילדים לאלמנים שקיבלו את קצבת השארים פנו ללימודים אקדמיים - 50% מול 42% בקבוצת הביקורת - והפערים גדולים במיוחד כשמשווים בין אנשים בשכר נמוך לכל השאר. לגבי אנשים בשכר נמוך (עד שליש מהשכר הממוצע), קרוב ל-50% מהילדים פנו ללימודים אקדמיים, לעומת כ-20% בקבוצת הביקורת.
בווינפג ודאופין ראו גם ירידה בשיעורי האשפוז בבתי חולים מסיבות בריאותיות ונפשיות. אפילו תאונות הדרכים פחתו. בקיצור, ה-UBI העניק לאזרחים שלוות נפש.
הניסוי של פינלנד
המחקר המדובר ביותר מהעת האחרונה סביב הכנסה בסיסית נערך בפינלנד. זה מחקר שהוביל ב-2017-2018 "הביטוח הלאומי" הפיני, KELA, והתמקד בקבוצה של 2,000 מובטלים שקיבלו UBI של 560 אירו במשך יותר משנתיים. נתוני הניסוי מ-2017 הראו ששיעורי התעסוקה בקבוצת הניסוי לא עלו אך גם לא ירדו, ובעיני גוטליב, "זה מעיד על הצלחה, למרות שבתקשורת טענו שזו הוכחה לכך שהניסוי כשל. הצפי היה שהתעסוקה תרד, וזה לא קרה".
בשנת הניסוי השנייה התעסוקה אפילו עלתה במעט, אך לא מדובר בשינוי מובהק סטטיסטית. מה שתאם את הניסויים המוקדמים יותר ב-UBI, והתגלה גם בפינלנד, הוא שהאנשים בקבוצת הניסוי היו רגועים יותר ובריאים יותר, וגם הביעו יותר אמון במוסדות הממשל.
עוד ניסוי חדש על UBI יצא לדרך לפני כשנתיים בקרב 125 אנשים בעיר סטוקטון, קליפורניה, ושם שיעור התעסוקה של משתתפי הניסוי גדל דרמטית. משתתפי הניסוי נבחרו אקראית, כשנדרשו לענות על קריטריון אחד בלבד: מגורים בשכונה שבה ההכנסה החציונית נמוכה מההכנסה החציונית של משקי בית בעיר.
התוצאות משנת הניסוי הראשונה העלו שבקרב מקבלי ה-UBI עלה שיעור בעלי המשרה מלאה מ-28% ל-40%, בעוד שבקבוצת הביקורת השיעור הזה עלה רק במעט. החוקרים הסבירו זאת בכך שה-UBI סיפק לאנשים תחושת יציבות כלכלית שאפשרה להם להציב מטרות, לקחת סיכונים ולמצוא עבודה חדשה. המשתתפים בניסוי גם דיווחו על רווחה נפשית גדולה יותר.
אז אם זה כל כך טוב, למה UBI לא מיושם כמעט בשום מקום בעולם, כולל פינלנד? סיבה עיקרית עשויה להיות העלויות. בישראל, למשל, אם היו מיישמים UBI על בסיס תשלום של 3,000 שקל לאדם בחודש, העלות הייתה מגיעה לסכום עתק של 150 מיליארד שקל בשנה, כאשר רק תקציב הביטוח הלאומי הוא כ-100 מיליארד שקל בשנה, ותקציב המדינה הוא כ-500 מיליארד שקל בשנה.
"כנראה יהיה מדובר בחלוקת סכום זעום, תוך שמסכנים את הביטוח הסוציאלי שמותאם לקבוצות ספציפיות כמו נכים", אומר גוטליב. "אז אני הייתי נשאר עם מה שיש. ביטוח לאומי, לאחר שיוצל מקריסה, הוא אופציה עדיפה על פני UBI של קמצנים".
האם ישראל תאמץ את המודל
גוטליב גיבש מודל שהגיש בזמנו לשר הרווחה איציק שמולי לרפורמה בתחום דמי האבטלה, בהשראת הכנסה בסיסית לכל. הרעיון שלו היה להעניק למובטלים דמי אבטלה בשיעור של 100% במשך חודשיים, ואז להוריד אותם באופן הדרגתי, עד כדי 40%, כדי לאפשר לאנשים לחפש עבודה שמתאימה לכישוריהם. "מובטל שמתפשר מהר מדי על עבודה זה הפסד של תוצר עתידי למשק", הוא מסביר.
המודל גם כלל השוואת תנאים בין צעירים למבוגרים, בשונה מהיום, כשבני פחות מ-28 מקופחים בדמי אבטלה. עלות התוכנית מוערכת בתוספת של 1-2 מיליארד שקל בשנה לעלות הקיימת של דמי אבטלה - שעמדה על כ-4 מיליארד שקל ב-2019, טרום הקורונה.
מדוע התוכנית לא קודמה? ראשית, ישנו עניין העלות. בנוסף, "בתקופת הקורונה היה קשה למצוא אוזן קשבת אצל פוליטיקאים ובמשרדי הממשלה", מודה גוטליב. "אבל אני מקווה שהתוכנית תקודם".
אחת הביקורות שמשמיעים כלכלנים כלפי UBI היא שאת העלות שכרוכה בה עדיף להשקיע ביותר שירותים חברתיים שיכולים לצמצם אי שוויון, כמו הכשרות מקצועיות, לימודים בכיתות קטנות יותר וחוגי העשרה. עם כל חיבתו ל-UBI, גם גוטליב מסכים עם ההנחה הזו. אבל זה לא מספיק.
"גם שיפור השירותים החברתיים לא יועיל, אם הוא לא ילווה בקצבאות גדולות יותר מהקיימות. קצבת האבטלה והבטחת ההכנסה בגיל העבודה נמוכות מדי. הקמצנות הזו נועדה לתמרץ כביכול את השילוב בחזרה בעבודה, אבל זהו שימוש מופרז ולא יעיל ב’שוט’ במקום ב’גזר’".
אז הכנסה בסיסית אוניברסלית - כן או לא?
"בעיניי הכנסה בסיסית אוניברסלית היא רעיון יפה, שכדאי לטפח, אבל צריך לדעת מתי לשלוף אותו מהמגירה. כך שבעולם מושלם, כן. הייתי שמח ליישם כאן UBI, שיתקיים לצד ביטוח לאומי. אבל חייבים לשמור על ריאליות".
צוקרברג ומאסק בעד, רק אלסקה מיישמת
מיליארדרים כמו מארק צוקרברג ואלון מאסק דיברו בעבר על הערך החיובי שטמון בעיניהם בהכנסה בסיסית אוניברסלית. בנאום שנשא בפני בוגרי אוניברסיטת הרווארד ב-2017 אמר צוקרברג "אם הייתי צריך לכלכל משפחה בצעירותי במקום שיהיה לי את הזמן לתכנת, פייסבוק לא הייתה קמה.
"ההצלחה הגדולה ביותר מגיעה ממקום שבו אפשר גם להיכשל. ולכן צריך לחקור רעיונות כמו הכנסה בסיסית אוניברסלית, כדי שלכולם תהיה האפשרות לנסות דברים חדשים". מאסק דיבר על כך שתהליכי אוטומציה עלולים לייתר משרות רבות בשוק העבודה המודרני, ולכן לממשלות לא יהיה מנוס אלא לממן הכנסה בסיסית לכולם.
צוקרברג שיבח בעבר את המודל שקיים באלסקה, שם רווחי המדינה ממשאבי הטבע שלה - מינרלים, נפט וגז - מושקעים בקרן ממשלתית לטובת האזרחים. The Alaska Permanent Fund, ובקיצור, APF, נותנת לאזרחים דיבידנד שנתי בגובה 800-2,000 דולר בשנה, בהתאם לביצועיה.
מחקרים שנעשו על המודל הזה בשנים האחרונות מראים שהקרן, שהוקמה בשנות ה-70, תרמה להפחתת העוני באלסקה לאורך השנים, לא פגעה בשיעורי התעסוקה ואף הגדילה את התעסוקה החלקית. אלסקה היא דוגמה יחידה בעולם כיום למדינה שמיישמת מודל מסוים של UBI. "התוצאות האלה מראות שמדובר בכלי מבורך, כל עוד הוא לא מתיימר להחליף את מערכת הביטחון הסוציאלית", אומר גוטליב.
דניאל גוטליב
בן 69, מכהן כפרופסור חבר לכלכלה באוניברסיטה העברית, וכראש תוכנית עוני, קיטוב וביטחון סוציאלי באוניברסיטת בן גוריון ● במשך 13 שנה כיהן כ סמנכ"ל המחקר בביטוח הלאומי ● שימש גם ככלכלן בקרן המטבע העולמי, וככלכלן ראשי במחלקת המחקר של בנק ישראל