בבחירת הפתרונות הפיסקאליים לעידוד התעסוקה לאחר תקופת הסגרים, על קובעי המדיניות להעניק משקל ליתרון הפשטות ביישומם
הפגנה של עסקים קטנים בדרך יפו בת"א על המצב הכלכלי הקשה / צילום: כדיה לוי
כעת, לאחר חלוף יותר משנה מפרוץ מגפת הקורונה בישראל, ניתן להעז ולדבר ברצינות על יציאה מהמשבר הכלכלי. המגמה הברורה בישראל ובמדינות רבות אחרות היא להיעזר בכלים פיסקאליים מרחיבים לשם יציאה מהמיתון הנוכחי. בפרט, קיימים כלים פיסקאליים רבים ומגוונים אשר עשויים לצמצם את היקף האבטלה ולהגדיל את שיעור התעסוקה. הללו כוללים סובסידיות לעבודה, מענקים לחזרה מחל"ת, שינוי כללי הזכאות לדמי אבטלה, פחת מואץ, שיעורי מס מופחתים לעובדים, דחיית חיובים, תוכניות הכשרה, השקעה בתשתיות ציבוריות, ועוד.
כיצד עלינו לבחור בין הכלים הפיסקאליים המגוונים הללו? מובן שנעדיף את הכלים הצפויים להשפיע באופן האפקטיבי ביותר על שיעור התעסוקה לכל שקל ציבורי המושקע בהם. אלא שקשה להעריך את האפקטיביות היחסית של הכלים השונים. אף שקיים ניסיון לא מועט בעולם עם תגובות פיסקאליות ליציאה ממיתון, התוצאות אינן חד משמעיות. קשה להצביע על הכלי האופטימלי למדינה מסוימת או סוג המיתון - והרי זהו מיתון מסוג מיוחד - או זמן נתון וכיו"ב. אפשר אולי "לירות לכל הכיוונים" באמצעות כלים פיסקאליים שונים, על-מנת להגדיל את הסיכוי לפגוע במשהו. אולם מאחר שהתחמושת התקציבית מצומצמת מאד בשלב זה, התמקדות במספר כלים מצומצם עשויה להיות עדיפה.
בנוסף, עולה שאלת הדיפרנציאציה בעיצוב הכלי הפיסקאלי. עד כמה רצוי לעצב את תוכנית הסיוע בצורה (הנחזית) מדויקת. כך לדוגמה, האם להעניק תמריצי עבודה או הכשרות שווים לכל בלתי מועסק או לבצע אבחנות על-פי מגדר, גיל, רמת השכלה, מצב בריאותי, גודל משפחה, אזור מגורים, ענף העסקה, וכו'.
לנצל מנגנונים קיימים
בהינתן שקובעי המדיניות יבחרו במדיניות פיסקאלית מייצבת בישראל, קיים יתרון בהתמקדות בכלים פיסקאליים פשוטים, לפחות בשלב הראשוני של היציאה מהמשבר הכלכלי. כלים פיסקאלים פשוטים ניתנים ליישום בעלויות חברתיות נמוכות יחסית ולכן השימוש בהם והניצול שלהם צפוי להתפשט מהר יותר במשק. הללו אינם דורשים השקעת זמן ומאמצים רבים הן מצד הרשות השלטונית והן מצד הציבור לשם אימוצם ויישומם במציאות. אלה תוכניות קלות להבנה ופשוטות לדיווח, לפיקוח ולאכיפה. היתרון המרכזי של כלים מסוג זה הוא מהירות היישום הצפויה שלהם והתפוצה הרחבה בציבור.
ולכן כדאי אולי לנצל מנגנונים קיימים, אותם ניתן למצוא בעיקר במערכת המס ובמערכת הביטוח הלאומי. יש לתדלק ולעבות הסדרים ותיקים של מיסוי והעברות המוכרים לציבור המעסיקים והעובדים ואשר השימוש בהם גם בתקופה הנוכחית יהיה פשוט יותר. הסדרים של פחת מואץ מוכרים היטב למעסיקים ונעשה בהם שימוש מפעם לפעם בדין הישראלי לשם תמרוץ השקעה. השקעה בנכסים מגדילה את התפוקה השולית של עבודה ולכן מתמרצת בתורה העסקת עובדים.
הסדר פחת מואץ אומץ כהוראת שעה עד לסוף חודש יוני 2021 ויש להאריך את תחולתו ואולי אף להגביר את קצב ההאצה של הפחת. הסדר מענק עבודה, או בכינויו האחר - מס הכנסה שלילי, קיים בישראל קצת יותר מעשור ועל כן מוכר וידוע במשק הישראלי. מטרתו תמרוץ תעסוקה של בעלי הון אנושי נמוך הזוכים לשכר עבודה נמוך מאוד. גם הסדר זה קיבל זריקת תמרוץ נוספת במהלך שנת 2020, אשר יש לשקול את המשך הארכתה.
היתרונות של הסדר מענק עבודה הם מיקוד במאותגרי העסקה ורגישות למאפיינים מיוחדים, כגון מגדר, גיל, גודל משפחה, חד-הוריות. עם זאת, חיסרון חשוב של הסדר מענק עבודה, אשר יש להעניק לו משקל יתר בתקופה הנוכחית, הוא הפגיעה בתמרוץ לעבודה של בעלי הון אנושי שאינו נמוך מאד. לכן יש להגביל את מידת העיבוי של הסדר זה.
הסדר תמרוץ עבודה ישיר ופשוט בתכלית הוא הפחתת שיעורי מס הכנסה על עבודה או שיעורי דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות, השקולים למס הכנסה. זהו צעד פיסקאלי פשוט להבנה ופשוט ליישום ובעל אפקט צפוי מיידי. זאת ועוד, יש בסיס לסברה כי הפחתת השיעורים למעסיקים תהיה בעלת אפקט משמעותי יותר בטווח הקצר. עובדים אינם מודעים תמיד למידה שבה הקלות בשיעורי המדרגות של מס הכנסה או בשיעורים של דמי הביטוחים משפיעות על ההכנסה פנויה שלהם - על ה"נטו". עובדים לרוב חווים את ההקלות הללו על-פני זמן, דרך משכורת הנטו שלהם, על-מנת להפנים אותן. לעומת זאת, מעסיקים צפויים להגיב באופן מהיר יותר להקלה בדמות פטור מחלקם בדמי הביטוחים בגין העובדים לדוגמה. התגובה הצפויה היא בהצעת שכר עבודה גבוה יותר לעובדים, אותה העובדים מבינים היטב. עם זאת, יש לצפות שהקלה מסוג זה למעסיקים עשויה להיות בעייתית מבחינה פוליטית-ציבורית.
השימוש בכלים פיסקאליים קיימים עשוי להגביל את יכולת התמרון של קובעי מדיניות ואולי גם את יכולת העיצוב המדויק, העדין בתגובה למשבר הנוכחי. אך אין להתעלם מיתרון הפשטות של הקיים והידוע. בהינתן שהמדינה נוקטת בצעדי הרחבה פיסקאלית ומעמיקה את הגרעון, יש לשקול היטב את הבחירה המיטבית בין האפשרויות הרבות השונות. הבחירה בטווח המיידי, הקצר לנוכח משבר תעסוקה עשויה להיות שונה מזו הצופה לטווח הרחוק ובתנאים אחרים.
הכותב הוא פרופסור למשפטים באוניברסיטת בר אילן