השר יולי אדלשטיין, לשעבר יו"ר הכנסת / צילום: יצחק הררי - דוברות הכנסת
אנו מצויים בעיצומו של משבר חוקתי-פוליטי, שטרם ידענו כמותו. לאחר ארבע מערכות בחירות, שנפרסו על פני שנתיים, דומה כי המפלגות עדיין מתקשות להרכיב ממשלה. במרכז הפלונטר הפוליטי מצוי ראש ממשלת מעבר, נאשם בפלילים, שמזמן היה ראוי כי יתפטר מתפקידו עד לתום משפטו.
האם ניתן להשתלט על מנגנוני השלטון בשני שלבים כדי להשיג מה שלא ניתן לעשות בשלב אחד? האם ניתן להשתלט תחילה על תפקיד יו"ר הכנסת, ולאחר מכן ליצור את התנאים החוקתיים ליצירת ממשלה, באמצעות תיקון חוק יסוד: הממשלה באופן המונע מנאשם בפלילים מלכהן כראש ממשלה? שליטה על תפקיד יו"ר הכנסת קריטית כדי להעביר חקיקה שכזו, השנויה במחלוקת פוליטית קשה.
ימים אלה מחזירים אותנו שנה לאחור, עת ביקש גוש ה-61 בראשות בני גנץ להשתלט על תפקיד יו"ר הכנסת ונתקל בסירובו של מי שאייש את התפקיד, ח"כ יולי אדלשטיין. בצר להם, פנו חברי הכנסת של אותו גוש שינוי לבג"ץ כדי שיאכוף על יו"ר הכנסת לנהוג בהתאם לרצון הרוב הפרלמנטרי. בית המשפט העליון נענה לעותרים ובצו עשה דרמטי, חסר תקדים, הורה ליו"ר הכנסת אדלשטיין לקיים הצבעה על החלפתו תוך 48 שעות.
מהלך חריג שגובש בנסיבות יוצאות דופן
אדלשטיין חיכה עד כמעט תום ה-48 שעות כדי להכריז מעל דוכן הכנסת כי צו מצפונו מונע ממנו מלציית לפסיקה, ולפיכך הוא מתפטר. הוא ראה בהתערבות בית המשפט דריסה גסה של עקרונות הדמוקרטיה ופגיעה קשה במעמדה העצמאי של הכנסת. כנגדו, הגיבה נשיאת העליון אסתר חיות כי מעולם לא אירע שאיש ציבור סירב בריש גלי לקיים צו של בית המשפט. מבחינתה, יו"ר הכנסת פגע פגיעה אנושה בעקרונות שלטון החוק. סופה של סאגה זו ידוע. המנצחים בבית המשפט הפכו למפסידים בשדה הפוליטי. גוש השינוי פורק, וממשלת החילופים של נתניהו וגנץ יצאה לדרך.
האם הלכת יולי אדלשטיין היא תסריט להשתלטות על מוקדי הכוח השלטוניים מתוך תקווה להגיע לתוצאות שונות בסבב הנוכחי? במאמרי "הלכת יולי אדלשטיין וכרונולוגיית יחסי הכוחות בין כנסת לממשלה בישראל", היוצא לאור בימים אלה בעיוני משפט, אני טוענת כי הלכת יולי אדלשטיין עומדת בניגוד לתקנון הכנסת, לתקדימים המשפטיים, לנוהגה של הכנסת ולהגיונה של שיטה פרלמנטרית. ככזו, יש לראות בה חריג, שגובש בנסיבות יוצאות דופן, שאין לחזור עליו. הלכת יולי אדלשטיין אינה צריכה להוות תסריט למשחק פוליטי חוזר.
תקנון הכנסת קובע כי יו"ר הכנסת ייבחר "לא יאוחר" ממועד כינון הממשלה. פרשנות התקנון חייבת לקחת בחשבון את העובדה שחוק הכנסת קובע כי משנבחר יו"ר הכנסת לא ניתן להעבירו מתפקידו אלא בתמיכת 90 חברי כנסת ובתנאי שנהג באופן שאינו הולם את תפקידו. כנסת ישראל בחרה להקנות יציבות למשרת יו"ר הכנסת, כך שמינויו יהא לא הדיר לתקופת כהונת הכנסת. כיוון שמינוי יו"ר הכנסת אינו הפיך, יש לוודא שהתמיכה בו משקפת רוב קואליציוני, ולא רוב מקרי זמני.
כל מהותה של שיטה פרלמנטרית - במסגרתה מצביעים באמצעות "פתק אחד" הן לגוף המחוקק והן לגוף המבצע - הוא למנוע מצב בו הכנסת והממשלה הן בשליטת מפלגות פוליטיות שונות. רק בשיטה פרלמנטרית מתנים את קיום הממשלה באמון הפרלמנט. לכן, לא ראוי לחייב בחירת יו"ר פרלמנט, שאינה הדירה, בטרם הובררה זהות הממשלה בשיטה פרלמנטרית. מצב בו יו"ר הכנסת, השולט בסדר יומה, הוא בשליטת האופוזיציה הינו מתכונת להחשת בחירות. לא בכדי, מעולם לא כיהן בתפקיד יו"ר הכנסת חבר אופוזיציה.
באופן אירוני, ח"כ עמיר פרץ, מהעותרים כנגד יולי אדלשטיין, הכיר בהזדמנות מוקדמת בעובדה שנוהגה של הכנסת תומך בעמדת יולי אדלשטיין. כוותיק חברי הכנסת, פרץ ניהל את הישיבה בה נבחר אדלשטיין ליו"ר הכנסת, במועד השבעת הכנסת ב-2015.
פרץ נימק את מועד קיום ההצבעה המוקדם על בחירת היו"ר ב-2015 כי "ברור לחלוטין" שאדלשטיין יכהן כיו"ר. אלמלא כן, קבע פרץ, "בחלק גדול מהכנסות יושב-ראש הכנסת הקבוע נבחר רק לאחר כחודש ימים, עד הרכבת ממשלה".
מן הראוי שהכנסת תחזיר את ההסדר הקודם על כנו
התערבות שיפוטית כדי לאפשר השתלטות על המנגנונים הפוליטיים בשני שלבים היא בעייתית. היא תורמת לפוליטיזציה של השפיטה, במסגרתה העותרים משתמשים בבית המשפט ככלי מינוף כדי לשנות את מערך יחסי הכוחות הפוליטיים ולהשפיע על זהותה של הממשלה. היא ממשפטת את הפוליטיקה, במובן שאינה מותירה די מרווח לשחקנים הפוליטיים למצות את משחקם. היא אינה נתמכת בתקדימים המשפטיים המצדיקים התערבות בהליכים פנים-פרלמנטריים כדי למנוע פגיעה קשה בעקרונות היסוד של המשטר הפרלמנטרי. ההיפך, אותם עקרונות יסוד של משטר פרלמנטרי עומדים ביסוד בחירת תקנון הכנסת להמתין עם בחירת יו"ר הכנסת עד להקמת ממשלה.
בית המשפט לא שש אלי קרב. בזמן העתירה, דומה כי לא היה ברור לציבור ולבית המשפט כי משחקם של העותרים הוא משחק בשני שלבים. ההיפך, היה נדמה כי אדלשטיין חוסם בגופו מעבר שלטוני מסודר. בית המשפט בצעד הרואי התערב כדי למנוע מישראל ארוע דוגמת משבר הקפיטול, שהתרחש מאוחר יותר בארה"ב.
כיום, המשחק בשני שלבים הוא גלוי לכולם. יש להימנע משימוש בבית המשפט כדי להתערב בהליכי הכנסת באופן הפוגע במעמדה העצמאי של הכנסת ומסכן את מעמדו של בית המשפט כגוף א-פוליטי נייטרלי, שתרומתו חשובה מאין כמותה לקיומה של הדמוקרטיה הישראלית.
כוחו של יולי אדלשטיין לשמש כיו"ר הכנסת הזמני בדרמה זו נבע מתיקון חוק יסוד: הכנסת ב-2016, שהורה כי "עד לבחירת יו"ר הכנסת, ימשיך לכהן בתפקידו יו"ר הכנסת היוצאת". מטרת התיקון היתה להקנות רציפות למשרה זו בדומה לדין הרציפות של ממשלת מעבר. עד אותו מועד, כיהן ותיק חברי הכנסת כיו"ר הזמני. הדין הישן היה בו כדי להגן טוב יותר על עקרונות הדמוקרטיה ולסכל שימוש לרעה בכוח שלטוני. הוא מנע שליטת ממשלה יוצאת בכנסת נכנסת בתקופת הביניים עד הקמת ממשלה חדשה. מן הראוי שהכנסת תתקן את חוק היסוד באופן שמחזיר את ההסדר הקודם על כנו.
הכותבת היא פרופ' חבר, המרכז הבינתחומי הרצליה