ביורוקרטיה / אנימציה: טלי בוגדנובסקי / איור: Shutterstock
הקפאת רגולציה קיימת, בחינת כל רגולציה חדשה, עריכת רפורמה ברישוי עסקים והקמת גוף אחראי במשרד ראש הממשלה - "הרגולטור של הרגולטורים", שאמור לוודא שיתקיים שיתוף פעולה בין הגופים השונים. אלה הם עיקרי התוכנית הלאומית להפחתת הרגולציה והבירוקרטיה עליה הכריזו ראש הממשלה נפתלי בנט, שר האוצר אביגדור ליברמן, שר המשפטים גדעון סער, וסגן השר במשרד רה"מ אביר קארה. התוכנית להקמת "הרגולטור של הרגולטורים" נחשפה לראשונה בגלובס.
התוכנית גובשה על ידי צוות משותף למשרדי ראש הממשלה, האוצר והמשפטים - "צוות רגולציה חכמה" - שהחל לפעול מכוח החלטות ממשלה מ-2014 ומ-2018 למיפוי ובחינת סוגיות רגולטוריות מערכתיות, כפילות ברגולציה, פיקוח ואכיפה ושינויי חקיקה לטובת סביבה משפטית תומכת ברגולציה חכמה. הצוות הגיש כעת את המלצותיו הסופיות לראש הממשלה, שר האוצר ושר המשפטים, אשר החליטו לאמץ אותן במלואן כתוכנית כוללת לטיפול בעודף הרגולציה והבירוקרטיה במשק.
במשק זוכרים היטב את "נאום הגרזנים" של ראש הממשלה לשעבר בנימין נתניהו ממאי 2015, שבו הוא הבטיח "להילחם בעודף הרגולציה עם גרזנים", אך על פי הדוח, למרות שהממשלות הקודמות הכריזו על טיפול ברגולציה, עד היום האפשרות לעגן את מדיניות הרגולציה בחקיקה בישראל לא נדונה באופן סדור על רקע התפיסה כי התהליכים טרם הבשילו.
כעת, כחודש בלבד לאחר כניסתה של הממשלה החדשה, החליטו ראש הממשלה, שר האוצר ושר המשפטים כי התנאים הבשילו. מדובר בצעד שתואם את הצהרותיו של ליברמן מאז כניסתו לתפקיד על כך שהפחתת עודף הרגולציה תהיה אחת התוכניות המרכזיות שהוא יקדם כדי לסייע להעלאת הפיריון במשק ולטפל ביוקר המחיה. נתניהו נאם את נאום הגרזנים, אך נראה שיהיה זה ליברמן שיניף אותם.
חיסכון של 5.2 מיליארד שקל בשנה
עוד קודם לעבודת הצוות, בחמש השנים האחרונות, קידמו ממשלות ישראל את תוכנית החומש הממשלתית להפחתת הנטל הרגולטורי העודף. במסגרת תוכנית החומש גובשו כ-200 תוכניות להפחתת הנטל הרגולטורי העודף אשר עם יישומן המלא צפויות להביא לחיסכון למשק של כ-5.2 מיליארד שקל כל שנה ושל חיסכון בזמן המתנה של כמעט 50 מיליון ימים כל שנה.
מדובר בהערכת חיסכון שמרנית המתייחסת לעלויות ישירות בלבד (לא הובאו בחשבון חיסכון בעלויות עקיפות, השפעה על תחרות וכיוצא באלה). ההפחתה חלה על הסקטורים השונים במשק וזאת מבלי שהממשלה נדרשת להשקיע השקעות כספיות משמעותיות, ברוב המוחלט של המקרים, כך שמימוש צעדי הפחתת הנטל השונים המעוגנים בתוכניות, צפוי להביא לחיסכון משמעותי למגזר העסקי וזאת מבלי להגדיל בצורה משמעותית את ההוצאה הממשלתית.
על פי הערכות שונות, פוטנציאל ההשפעה הכללית של שיפור הרגולציה בישראל על התוצר עומד על כ-58-100 מיליארדי שקל. ה-OECD העריך כי "שיפור הרגולציה בישראל אפילו רק לממוצע ה-OECD יעלה את התוצר לנפש ב-3.75% בתוך 5 שנים ו-5.75% בתוך עשור" (כ-75 מיליארד שקל). תמונה דומה עולה ממדדים בינלאומיים שונים המצביעים על כך שישראל מצויה מאחור בהשוואה למדינות המתקדמות באיכות המערכת הרגולטורית שלה.
מדוח צוות "רגולציה חכמה" עולה כי למרות העבודה המאומצת שהושקעה בתוכנית, הפחתת הנטל שבוצעה במסגרתה עדיין אינה מתקרבת למימוש מלוא הפוטנציאל של הפחתת הנטל בישראל, יש תחומים רגולטוריים רבים שבהם גובשו מעט תוכניות הפחתת נטל וישנו פער משמעותי בין התוכניות שגובשו לתוכניות שישומן הסתיים. מתוך כלל התוכניות שגובשו בין 2015-2019, רק 23% מהן יושמו במלואן.
עוד עולה מהדוח כי במדד Doing Business של שנת 2020 ישראל אמנם עלתה ממקום 49 למקום 35 - בעיקר בעקבות מגמת הדיגיטציה ושיפור השירות אותה מובילה רשות המסים בשנים האחרונות; יישום הרפורמה בחוק נתוני האשראי אותה הוביל בנק ישראל והקלות בתהליך רישום עסק מול רשויות המס; והליך רישום המקרקעין - אך מדובר באותו מיקום שבו ישראל הייתה לפני כעשור, ויש עוד מקום לשיפור.
התוכנית כוללת גם טיפול בריבוי הדרישות הביורוקרטיות ותהליכי עבודה לא מקוונים המטילים עומס ועלויות של זמן וכסף על המפוקחים ועל הרגולטורים, ובהם הליכי רישוי עסקים. משרד ראש הממשלה מצא שכ-150 אלף עסקים בישראל נדרשים לרישיון עסק (אשר מחייב הגשת בקשה מראש, המתנה לבדיקת המסמכים, לבדיקה פיזית של העסק ולמתן אישור) ושהזמן הממוצע לטיפול בבקשה מגיע לכ-10 חודשים בממוצע. על אף שייתכן שהעסק עמד בדרישות המהותיות של הרגולציה כבר במועד הגשת הבקשה - עליו למלא את כל המסמכים, להגיש אותם ולהמתין עד שיינתן האישור לפתיחת העסק. זו עלות ביורוקרטית של הוצאה כספית (העבודה שנדרשה למילוי ולהגשת המסמכים), של ימי המתנה עד לקבלת האישור ולאובדן הזדמנויות כלכליות הנגרם כתוצאה מזמן ההמתנה.
"76 עמודים של תנאים נוספים ברישיון"
במהלך העבודה על הדוח ערכו חברי צוות "רגולציה חכמה" סיורי שטח במספר עסקים קטנים ובינוניים מתחומים שונים, ושמעו כיצד משפיעה עליהם הרגולציה והבירוקרטיה. בעל מפעל קטן לייצור מזון אמר לחברי הצוות כי "הרגולטור חייב אותי להתקין מקלחת ושני תאי שירותים לחמשת העובדים שלי באולם הקטן שמשמש אותי למאפייה, רק כי כנראה פעם, בשנות ה-60 כשהתקנות האלו הותקנו לעובדים במפעלים לא היו מקלחות בבתים, ואף אחד לא טרח לתקן אותן מאז".
בעל אולם אירועים סיפר כי "בכל שנה כשהרגולטור מגיע לביקורת יש פתאום תנאים חדשים שמישהו החליט עליהם וצריך עכשיו להתאים אליהם את כל התשתית מהיום למחר אפילו שלא השתנה אצלי דבר במבנה העסק".
בעל פאב הוסיף כי "מרגיש כאילו שבכל שנה הרגולטור יושב וחושב מחדש 'איפה אני יכול להוסיף עוד דרישות' ואז מוסיף עוד ועוד. כל שנה יש 'המצאה חדשה'. 'ההמצאה' האחרונה עלתה לי יותר מ-100 אלף שקל למערכת חדשה שנדרשתי פתאום להתקין, אפילו שלא השתנה כלום במבנה העסק שלי. והכל מצטבר לעוד ועוד דרישות".
בעל מפעל מזון נוסף סיפר כי "בוקר אחד, מהיום למחר, קיבלתי הודעה על כך שבבת אחת התווספו לי תנאים נוספים לרישיון - תנאים חדשים שעד לאותו זמן הרגולטור ניסה ללא הצלחה להעביר כחקיקה חדשה בכנסת. ממסמך של 7 עמודים של תנאים נוספים לרישיון, פתאום מצאתי את עצמי עם 76 עמודים של תנאים נוספים ברישיון עם אינספור דרישות חדשות שאני נדרש להתחיל לציית להן".
כדי לטפל בבעיות הללו, הוחלט כאמור לאמץ את המלצות צוות "רגולציה חכמה", שנחלקות לשתי המלצות מרכזיות שנועדו לטפל באופן מבני ושורשי באתגרי המערכת הרגולטורית בישראל. ראשית, חקיקת חוק מסגרת לרגולציה אשר יסדיר את התהליך הפנים-ממשלתי ויתווה את העקרונות והמסגרת הכללית בכל הנוגע לתהליכי גיבוש וקביעת רגולציה בישראל; שנית, מיסוד רשות בקרה מרכזית על רגולציה עם סמכויות בחוק שיאפשרו לה לפקח על המערכת הרגולטורית ולפתח את מסוגלותה, ולהוות גורם מקצועי ממשלתי בתחום הרגולציה.
בקרה על "זרם" הרגולציה
ההמלצה המרכזית של הצוות היא הקמת מעין "רגולטור על". רשות רגולציה במשרד ראש הממשלה, שתנהל בקרה על תהליכי גיבוש וקביעה של רגולציה חדשה, בדיקה, מדידה והערכה של רגולציה קיימת ("המלאי") ומתן המלצות לשיפורה, קידום תכנון, תיאום ושיתוף פעולה בין רגולטורים וגישור במחלוקות בין רגולטורים. זאת מאחר שגופי הרגולציה השונים לעיתים דורשים דרישות סותרות מהעסקים בשל חוסר תיאום ביניהם ומעמיסים בבירוקרטיה וטופסולוגיה.
ההחלטה להקים את "הרגולטור של הרגולטורים" עוגנה כבר בהסכמים הקואליציוניים של הממשלה. בנט השתמש בנושא כאחד הדגלים המרכזיים של מפלגתו בבחירות, והסמיך את חבר מפלגתו אביר קארה כסגן שר לענייני הפחתת הרגולציה ומי שיקדם את הקמת הגוף העתידי ורפורמות נוספות. במקביל, בהסכם הקואליציוני בין יש עתיד לישראל ביתנו נקבע כי שר האוצר ליברמן יעמוד בראשות ועדת שרים לענייני רגולציה וכי במסגרת חוק ההסדרים הקרוב תועבר רפורמה כוללת להפחתת הנטל הרגולטורי באמצעות "פלטפורמה בעלת סמכות אופרטיבית", שסמכויותיה יהיו מעוגנות בחוק ייעודי.
הרשות החדשה שתוקם תהיה בעלת סמכויות רחבות להתערב לא רק ברגולציה חדשה אלא גם ברגולציה קיימת והרגולטורים הממשלתיים יהיו כפופים לביקורת שלה. בראש רשות הרגולציה תעמוד מועצה שתנוהל על ידי יושב ראש מקצועי ועצמאי ויכהנו בה נציגים ממשרד ראש הממשלה, אגף התקציבים במשרד האוצר, משרד המשפטים וכן שני נציגי ציבור.
הרשות תקיים בקרה על "זרם" הרגולציה (תהליך קביעת רגולציה חדשה), קביעת עקרונות מנחים לרגולציה חכמה (רגולציה שתשמור על האינטרס הציבורי או לקידומו, תומכת בכלכלה תחרותית ובהפחתת יוקר המחייה ועוד) וכן כי יבוצע הליך דיגיטציה שבמסגרתו כלל הרגולציה החדשה, שקובעת חובה חדשה לקבלת אישור רגולטורי שלא הייתה קיימת קודם (כגון חובת רישיון חדשה), תיעשה באמצעות מערכת דיגיטלית.
בנוסף, מומלץ כי יתקיים הליך בקרה על מלאי הרגולציה הקיימת ויוקם מרשם רגולציה.
במסגרת קידום תיאום ושיתוף פעולה בין רגולטורים מומלץ, בין היתר, כי הרשות תפרסם במרוכז לציבור את תוכנית הרגולציה השנתית של כלל הרגולטורים באופן שיאפשר לאתר כפילויות, סתירות ובעיות נוספות.
בנוסף, מוצע למסד, בהחלטת ממשלה, שולחנות עגולים קבועים לתכנון ותיאום עבודת הרגולטורים בדגש על תחומים שבהם מתקיימת חפיפה רגולטורית, וכן לצורך שמירה על קשר רציף עם המגזר העסקי והחברה האזרחית; להסמיך את רשות הרגולציה במסגרת תפקידיה להוות גורם מגשר במחלוקות בין רגולטורים ולקדם מערכות הנחיה, הכשרה וייעוץ לרגולטורים.
ליברמן: "תוספת של 75 מיליארד שקל בעשור הקרוב"
"שיפור הרגולציה יביא לתוספת של 75 מיליארד שקל בעשור הקרוב, כתוצאה מחיזוק הצמיחה של יותר מחצי אחוז בשנה. זה ישפר את מצבנו בתחום הצמיחה והתחרות", כך אמר שר האוצר אביגדור ליברמן בהמשך לפרסום דוח ההמלצות של הצוות הבין משרדי לרגולציה חכמה.
"זה לא סוד שרגולציה עודפת הפכה עם השנים לחסם מרכזי להתפתחות המשק להגברת הצמיחה להגברת התחרות ולשיפור הפריון. אם בשנת 85 סבלנו מאינפלציה במחירים וכך נולד חוק יסודות התקציב, בשנת 2021 אנו סובלים מאינפלציה ברגולציה ולכן חייבים לחוקק חוק יסודות הרגולציה.
"במקום להלחם עם כל רגולטור - חייבים לשנות כללי משחק. כיום יש 209 רגולטורים שונים, לפעמים באותו משרד יושבים כמה רגולטורים. במשרד הבריאות יש את מינהל התרופות שמטפל בכל התמרוקים, ויש את מינהל המזון, גם מזון רגיל וגם רגיש, וכל נושא רישוי העסקים בתחום המזון. רוב הרגולציה לא שקופה, לא מפורסמת לציבור ולא ידוע כמה החלטות בתום זה קיימות. עם כניסתי לתפקיד אני רוצה לאמץ את התקנים בעולם.
ליברמן הוסיף ואמר כי "ממשלות ישראל לדורותיהן הצטיינו בכתיבת דוחות אך לא ביישום הדוחות שהם כתבו. ההצלחה הפעם תלויה בשיתוף פעולה בין ראש הממשלה, שר המשפטים ושר האוצר. במקרה שלנו השיתוף פעולה קיים ברמה גבוהה ולכן אין לי ספק שנחולל מהפכה אמיתית ונצעיד את המשק למקום טוב יותר".
ראש הממשלה נפתלי בנט אמר: "המחירים בישראל גבוהים מאוד. משחת שיניים עולה פי 3 בישראל לעומת המדינות האחרות. הגורם העיקרי גם לסרבול העסקים וגם ליוקר המחייה זו הממשלה עצמה. אשתי הקימה בוטיק גלידה קטן בכפר סבא לפני כמה שנים, והיא עברה סיוט שרבבות בעלי עסקים עוברים, כאשר אתה מתרוצץ בין הרישוי העירוני, הכבאים וכו', וכשהממשלה מסבכת את העניינים יש פחות תחרות והמחירים עולים.
"לאינספור עסקים פיקוד העורף אומר - הדלת צריכה להיפתח לכיוון א' ושירותי הכבאות אומרת שהדלת צריכה להיפתח לכיוון אחר. ככה אינספור דברים. זה לא יכול להיות. הרגולטור ומדינת ישראל לא חייבים לרדת לפרטים של מה צבע הקרמיקה במטבח. זה הופך את חייהם של בעלי העסקים לסיוט.
"אנו מודיעים על צעד ראשון למען העסקים בישראל - המטרה שלנו היא לצמצם את הבירוקרטיה לאזרחים ולעסקים בישראל. התוכנית מתייחסת לכל אחד מהגורמים שזקוקים לשינוי. כל שר מגיע עם מלא כוונות טובות אבל אין לו מודעות על האימפקט על העסקים ואז נוצרות שכבות הרגולציה. דרוש תיאום בין הרגולטורים, אל תקבעו לנו לאיזה כיוון הדלת צריכה להסתובב. דבר האחרון, שכל הממשלה תהיה מודעת למערכת".
נשיא התאחדות התעשיינים ויו"ר נשיאות המעסיקים והעסקים, ד"ר רון תומר, מסר כי "זהו דוח קריטי שהגיע בעקבות לחץ של שנים שהפעילה התאחדות התעשיינים על הממשלה הקודמת, ואנו שמחים ומודים לממשלה החדשה שהתחילה את פעילותה בטיפול באחד החסמים בגדולים ביותר של המשק והכלכלה הישראלית- הרגולציה הכבדה והבלתי נגמרת שפוגעת בעשיית עסקים ישראל. חשיבותו של הדוח מגיע מהיישום לראשונה של חלק גדול מהלקחים שלא יושמו בשנים האחרונות בכל הנוגע להפחתת היקף הרגולציה בישראל.
הגיע הזמן להתחיל לעבוד עם הגרזנים שעד כה רק דיברו עליהם ולהתחיל לקצץ בבירוקרטיה. אנו צופים כי יישום מלא של הדוח על ידי הגופים האמונים עליו, יוביל להקלה משמעותית בהיקף הרגולציה, יקפיץ את ישראל למעלה במדד הבינלאומי של קלות עשיית העסקים בישראל, ויעזור לקידום הצמיחה במשק. אנו תומכים בהמלצות הדוח, בהם החלת RIA על כלל הרגולטורים, יצירת רשות רגולטורית שתתפקד כ- 'רגולטור על' במטרה לפקח על היקף הרגולציה ועוד. יש לזכור כי מכיוון שעלויות הייצור בישראל הן יקרות, הדרך המרכזית להפחתת יוקר המחייה הנה הפחתת הרגולציה. דוח זה מוכיח גם כי שיתוף פעולה ודו-שיח בין המעסיקים לממשלה מוביל לתוצאות הטובות ביותר ומאפשר שינוי חיובי אמיתי לטובה בעשיית עסקים בישראל".