ליברמן. "אנחנו לא ארה"ב. אין לנו מכונה שמדפיסה דולרים" / צילום: יניב נדב, דוברות הכנסת
ההחלטה לגבי גודל תקציב המדינה בשנים הקרובות - האם יגדל רק במעט, ויהיה סביב 400 מיליארד שקל כמו בשנים קודמות, או יגדל הרבה יותר - צפויה להגיע לאישור הממשלה בשבועות הקרובים ומעוררת ויכוח סוער בקרב בכירי הכלכלנים בישראל, בנק ישראל ומשרד האוצר.
מצד אחד, סבורים כלכלנים רבים כולל בבנק ישראל, יש ללכת כיום בדרכה של ארה"ב והמדיניות שמוביל הנשיא החדש ג'ו ביידן, ולהגדיל את התקציב ואת ההוצאה הממשלתית - דרך הגדלת החוב - כדי לממן השקעות חשובות, כמו מטרו ועוד בתי חולים. נגיד בנק ישראל אמיר ירון אמר למשל באחרונה בכנס של מכון אהרון במרכז הבינתחומי הרצליה ש: "עלינו לשאול את עצמנו כיום 'מהי הנורמליות החדשה?'". מצד שני, שר האוצר ליברמן ואנשי המקצוע במשרדו סבורים לפי הצהרותיהם עד כה, ההפך. צריך להמשיך במסלול של השמרנות התקציבית, וכפי שניסח זאת באחרונה בכנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה: "אנחנו לא ארה"ב. אין לנו מכונה שמדפיסה דולרים".
מה בדיוק כולל הוויכוח הזה, מדוע הוא פורץ דווקא עכשיו, מה הקשר למושגים כמו גירעון, חוב, יחס חוב-תוצר וגרעון מבני ומה הצפי לגודל התקציב בסופו של דבר?
1. מה כולל הוויכוח הזה ומה הקשר לגירעון ולחוב?
כשמסקרים את התקציב הרבה פעמים תשומת הלב שלנו הולכת לויכוח על איך יחלקו את התקציב, אבל עוד לפני שמתחילים לריב מי יקבל יותר ומי יקבל פחות - יש החלטה הרבה יותר דרמטית: מה גודל התקציב? אולי אנחנו יכולים להוציא הרבה יותר ולבנות את המטרו ורכבות וסיבים ויש עוד הרבה דברים.
אבל עוד לפני כן נסביר בקצרה את המושגים המרכזיים. "גירעון" הוא הפער בין ההוצאות לבין ההכנסות. כשההוצאות גבוהות מההכנסות יש גירעון וצריך לקחת הלוואה כדי לשלם על ההוצאות הנוספות. אפשר לקרוא לזה גם אוברדרפט, באנלוגיה למשק בית. אגב, הגירעון הענקי שיש לאוצר השנה הוא ברובו תוצאה של אירוע חד-פעמי, מגיפת הקורונה, שכדי להתמודד איתה האוצר הוציא הרבה מאד כסף, אבל ההערכות הן שהגירעון יחזור בתוך שנה שנתיים למימדיו הקודמים.
המושג השני הוא 'חוב'. ההלוואות שהממשלה לקחה במהלך השנים כדי לסגור את הגירעונות השנתיים שלה, הצטברו ותפחו לחוב ממשלתי גדול, שעומד כיום על כמעט טריליון (אלף מיליארד) שקלים. אבל מה שבאמת חשוב כאן הוא לא גודל החוב אלא היכולת של המדינה להחזיר אותו.
זה מביא אותנו למושג השלישי 'יחס החוב לתוצר' זה פרמטר שמודד את היכולת של המדינה להחזיר את החובות שלה. אם למשל לפני 20 שנה יחס החוב תוצר של ישראל עמד על 100% - זה אומר שכדי להחזיר את החוב היינו צריכים להשתמש ב-100% הפעילות הכלכלית במשק, או אם תרצו כל מה שהמשק מייצר ומפיק במשק בשנה אחת. לעומת זאת אם ממש לפני הקורונה, יחס החוב ירד ל-60% זה אומר שלמרות שהחוב עצמו גדל בינתיים, מספיקים רק 60% מתפוקת המשק כדי להחזיר את החוב - כלומר הפרמטר יחס חוב תוצר מודד כמה החוב מכביד עלינו ולא מה גודלו. ובפרמטר זה ישראל דווקא במצב לא רע, גם בהתחשב בכך שבשנת הקורונה עלה יחס החוב-תוצר ליותר מ-70%.
2. מדוע הוויכוח פורץ דווקא עכשיו?
מי שהצית את הוויכוח היה נשיא ארה"ב ג'ו ביידן שאמר בינואר "יותר ויותר כלכלנים בכירים אומרים לי, שדווקא בשלב הזה של המשבר כשהריבית ברמת שפל היסטורית - אנחנו לא יכולים להרשות לעצמנו לא לעשות כלום". ביידן אמר את זה ואז השיק תוכנית סיוע חירום למשק האמריקאי בסך 1.9 טריליון דולר ובקנה יש לו עוד תוכניות בסך משהו כמו 3.5 טריליון דולר, מספרים דמיוניים כמעט וחלק לא מבוטל מההוצאות האלה ימומן בחובות, כלומר בהלוואות שהממשל מתכוון לקחת.
איך זה קורה בפועל? כשהממשלה לוקחת הלוואות, או מה שנקרא מגייסת חוב בשוק, היא פונה למשקיעים בשווקים ואומרת להם 'בואו תקנו אגרות חוב שלי, בעצם תתנו לי כסף, ואני אשלם לכם על ההלוואה הזו ריבית'. מה שאנחנו רואים בשנים האחרונות שהריביות יורדות לרמה נמוכה ביותר ברמה הסטורית. כשהריבית כה נמוכה, נעשה משתלם לקחת את הכסף ולהשקיע אותו.
עכשיו אם יש השקעה שתעזור לכלכלה לצמוח, נניח שיקום תשתיות הכבישים המתפוררות בארה"ב - אז ההלוואות האלה יחזירו את עצמן. זה קצת כמו משקיע בנדל"ן שכדאי לו לקחת הלוואה בבנק כדי לקנות דירות, פשוט כי התשואה שהוא יקבל על הדירות האלה תהיה גבוהה יותר מהריבית שהוא ישלם לבנק על ההלוואה. או למשל סטודנטית שלוקחת הלוואה כדי ללמוד תואר שני כי היא יודעת שבזכות התואר היא תמצא עבודה בשכר גבוה יותר ותחזיר את ההלוואה בקלות.
כעת טוענים גם כלכלנים בכירים לרבות קברניטי בנק ישראל, שישראל יכולה להרשות לעצמה ללכת בדרכה של ארה"ב, ולהגדיל את ההוצאה והחוב כדי לממן השקעות עתידיות חשובות: מטרו, תשתיות, בתי חולים וכן הלאה.
3. באילו מובנים ישראל אינה ארה"ב?
היכולת של ארה"ב ללוות כמויות עתק בזול פחות רלוונטית לישראל. הכלכלה שלנו חלשה ופגיעה בהרבה, ועל כן הריביות שנאלץ לשלם על הלוואות חדשות הן ככל הנראה גבוהות מאלו של ארה"ב. כבר היום אנחנו משלמים כ-40 מיליארד ש"ח כל שנה בריבית על החוב הלאומי של ישראל, וככל שהוא יגדל - כך גם תשלומי הריבית השנתיים שלנו יעלו.
בנוסף, ישראל נמצאת בשכונה מסוכנת במיוחד, והסיכוי שלנו לספוג אסונות שידרשו מאיתנו הוצאה ממשלתית מוגברת (לרבות מלחמה) גבוה בהרבה מזה של ארה"ב ורוב מדינות המערב. מכיוון שככל שהחוב הממשלתי נרחב יותר כך קשה יותר להשיג הלוואות נוספות, יש יתרון למדינה כמו ישראל להישאר ברמת חוב נמוכה יחסית בצורה שמשאירה לנו מרחב תמרון כלכלי ובטחוני גבוה.
תקציב 2019 עמד על 479 מיליארד ש"ח, ואנחנו צפויים לראות תקציב 2021-2022 גדול עוד יותר, ואולי יחצה את גבול ה-500 מיליארד ש"ח בשנה. האם נראה תקציב גדול אפילו יותר הפעם, בהשראת הצעדים הננקטים בארה"ב? לאור אמירותיו עד כה של שר האוצר ליברמן, נראה שהתשובה היא לא.
4. כיצד הגירעון המבני קשור לעניין?
"הגרעון המבני" הוא ההפרש הקבוע בין הוצאות הממשלה להכנסותיה - למשל, בשל הוצאות קבועות, כמו שכר המורים - בלי קשר לאירוע ספציפי. בישראל, הגרעון המבני נמצא כבר שנים ארוכות מעל היעד שקבעה הממשלה, ובכל שנה משנים את החוק כדי לאפשר זאת. הגרעון המבני, בניגוד להוצאות חד פעמיות שנועדו לצורכי תשתית, פיתוח והשקעה בעתיד - אינו מעודד צמיחה, והוא בעיקרון הוצאה בהווה על חשבון העתיד. גם בנק ישראל, שתומך בהגדלת הגירעון לצורכי השקעות, מתנגד להרחבת הגרעון המבני ותומך בצמצומו.