בניין בהריסה בחולון / צילום: Shutterstock
טיוטת חוק ההסדרים שהתפרסמה לאחרונה מציגה את ההתחדשות העירונית במרכזי הערים כ"הכרח" ו"עניין אקוטי" להגדלת היצע הדיור. המבוא הארוך יחסית שכתבו במשרד האוצר להצעת החוק מבקש לשכנע בכלכליות המהלך ומפרט את התועלות השונות עבור הערים הוותיקות ותושביהן: שיפור מרקמים ותיקים, סיוע לאוכלוסיות חדשות ועוד ועוד. המנגנונים המשופרים שהחוק החדש מציע, שמנוסחים בעגה משפטית שאינה מובנת לכל אדם, נועדו לפתרון מקצת החסמים שמקשים כיום על מימוש מהיר פרויקטי התחדשות עירונית. על הדרך, החוק החדש מקשה על סרבנים, מעודד יזמים ונותן לרשויות המקומיות אחריות חדשה.
1. קביעת השיעור להיטל ההשבחה
להיטל ההשבחה יש תפקיד משמעותי מאוד בכלכליות של הפרויקט. במצב כיום, נתון גובה היטל ההשבחה (תשלום חובה הנדרש מבעל מקרקעין על ידי הוועדה המקומית אשר אישרה תוכנית והביאה בכך לעליית שווי המקרקעין שלו) לשיקול הדעת המוחלט של הרשויות המקומיות. סכום ההיטל נקבע רק סמוך למתן היתר הבנייה, לקראת פינוי הדיירים.
חוק ההסדרים החדש קובע שכל רשות עירונית רשאית לחלק את שטח השיפוט שלה לאזורים שונים ולקבוע ששיעור היטל ההשבחה יעמוד או על 50% או על 25%.
לדברי שמאי המקרקעין אריה קמיל, ממשרד קמיל-טרשנסקי-רפאל: "החוק מציע שינוי משמעותי בשיעור היטלי ההשבחה לבניין בודד העובר התחדשות עירונית, בין אם במסלול פינוי-בינוי ובין אם בחיזוק ותוספת קומות. במצב הקיים ניתן פטור מלא לתוספת של 2.5 קומות, 25% היטל לקומה השלישית ו-50% היטל לקומה הרביעית ואילך, אם התב"ע מאפשרת זאת.
"בשינוי המוצע נשמר הפטור המלא מהיטל ההשבחה ל-2.5 הקומות הנוספות בבניין נתון וה-25% היטל לקומה השלישית, אולם אם נוספו לו יותר מ-3.5 קומות, כלל הקומות מעבר ל-2.5 הקומות הראשונות יחויבו בהיטל השבחה מלא של 50%. בכך, המנגנון המוצע יוצר ודאות תכנונית וכלכלית, לצד הגדלת ההכנסות של הרשויות אל מול המטלות הציבוריות הנובעות".
עו"ד ישי איצקוביץ’ ממשרד עו"ד אגמון ושות’ סבור שהחוק החדש לא כיסה את כל הבעייתיות שבמנגנון היטלי השבחה. לפי תפיסתו, צריך היה להקדים ולקבוע את גובה היטל ההשבחה כבר בזמן הגשת התוכנית: "צריך לקבוע את גובה ההיטל במועדים מוקדמים בתחילת הדרך. נכון להיום דנים בהיטל רק לפני תחילת הבנייה - זה אומר בין חמש לעשר שנים אחרי החתימות עם הדיירים. יזם מציע הצעה לדיירים, על פי איזה תחשיב כלכלי, כשיש סימן שאלה גדול מאוד לגבי ההשבחה. צריך לקבוע איך קובעים את השווי ומתי".
עו"ד אדם צסוואן, ראש תחום התחדשות עירונית במשרד עו"ד גינדי כספי, חושב שהיטל ההשבחה צריך להיקבע כפונקציה של רווחיות העסקה: "התיקון קובע שכברירת מחדל יוטל היטל השבחה של 25%, עם אפשרות להוריד או להעלות במקומות ספציפיים. הצד הרע בעיניי בתיקון הוא ש-25% משומה שהיא גבוהה מדי עלולה לפגוע באופן משמעותי בכדאיות הפרויקט. אני חושב שהיטל ההשבחה צריך להיקבע כפונקציה של רווחיות העסקה. גם בשלב ההיתר".
2. צמצום הרוב הדרוש לתביעת דייר סרבן
יזמים ודיירים מספרים לעתים קרובות על דיירים סרבנים, ולעתים סחטנים, שמעכבים פרויקט במשך שנים. כיום הרוב הדרוש לתביעת דייר סרבן (שמתנגד לפינוי-בינוי) יהיה ארבע חמישיות מכלל הדיירים. החוק החדש משנה את היחס לשני שלישים. כמו כן, מוצע שבעלי דירות שעשו עבירות בנייה, לא יוכלו להיכלל במניין הרוב הנדרש לתביעת דייר סרבן - יש כאן ניסיון למנוע מדיירים שהרחיבו את דירותיהם ללא היתר לסכל התחדשות עירונית.
עו"ד איצקוביץ’ מבהיר: "החוק בנוי באופן כזה שמי שתובעים הם הדיירים, שלהם נגרם הנזק, ולא היזם. הסירוב הבלתי סביר של אותו דייר שנמנע לחתום מונע מהם לכאורה את האפשרות לקבל דירה חדשה, כולל ממ"ד. מדובר פה בנזיקין, המטרה היא לכפות את ההסכם.
"לפני שנתיים הוסיפו עוד סעיף, שלפיו הדיירים יכולים לפנות לבית משפט בטענה שהדייר הסרבן מונע משאר הדיירים לעשות פינוי-בינוי של המבנה, וזה כבר אינטרס ציבורי. לכן, הפנייה לבית המשפט היא למנות עו"ד או רואה חשבון שיחתום במקום הדייר הסרבן - מדובר בתביעה לאכיפה. מתוך הבנה שיש מצב שבו דיירים לא רוצים לתבוע, מאפשר חוק ההסדרים האחרון גם ליזם, לראשונה, להגיש תביעה נגד הדייר הסרבן תחת סעיף אכיפה".
עו"ד צסוואן חושב שהתיקון נדרש: "הכלל שבו צריך 100% הסכמה במקרקעין כדי לבנות לא משתנה. כאשר חלפו 15 שנים מאז שנולדה ההפחתה של הרוב יש מהלך נוסף. הבינו שגם הרוב המופחת יכול לייצר וטו של אותו מיעוט סרבן שלא צריך לתת דין וחשבון על עצם הסירוב שלי. עצם העובדה שמפחיתים את הרוב הדרוש ל-66% מביא לתוצאה שבא הסירוב של הדייר יקבל את יומו בבית המשפט".
3. תנאים לסיום התקשרות בין דיירים ליזם
חוק ההסדרים מחדש וקובע שאם הסכם ההתקשרות של דיירים עם יזם לא קודם לכדי תוכנית מפורטת בתוך פרק זמן של ארבע שנים, או שהיזם לא התקשר עם לפחות מחצית מבעלי הדירות בתוך שנתיים, כי אז יכולים הדיירים לבטל את העסקה. עו"ד איצקוביץ’ מסביר: "הכלל הראשון בעניין קידום התוכנית המפורטת הוא בעייתי בעיניי, משום שזה לא תמיד תלוי ביזם. לפעמים זה תלוי גם בשיתוף הפעולה של הרשות המקומית, שלפעמים שמה מקלות בגלגלי היזם. התיקון החדש יכול ליצור מצב שהיזם יוצא נפסד. זה נותן לרשות המקומית יכולת להתערב ביחסים שבין דייר ליזם".
4. עידוד העירייה להוציא היתרי בנייה ובמהירות
חוק ההסדרים החדש מציג סדרה של חידושים שתכליתם לתמרץ את הרשות המקומית לפעול לקידום התחדשות עירונית. בין היתר מדובר על חתימת "הסכם מסגרת" בין הרשות להתחדשות עירונית לרשות המקומית, תוך התחייבות של האחרונה להוציא היתרי בנייה ל-3,500 יחידות דיור ובקצב של 600 יחידות דיור בשנה.
החוק קובע אף סנקציה שלפיה המדינה תהיה רשאית לבטל את הסכם המסגרת אם הרשות המקומית לא מצליחה לעמוד ביעד של הוצאת היתר בנייה במשך שנה.
בתמורה לחתימה על הסכם המסגרת מקבלת הרשות המקומית תקציב של עד 30 אלף שקל לצורך הקמת תשתיות תומכות לפרויקטים (מים וביוב, מוסדות חינוך, תשתיות חשמל ועוד).
לדברי עו"ד אדם צסוואן: "הרשויות המקומיות הן שחקן סופר מרכזי בעולם ההתחדשות העירונית. בסופו של דבר, ראש עיר שלא רוצה, או שהמערכת שלו לא עובדת, תוקע בפועל את ההתחדשות העירונית. הדרך לטפל ברשויות זה לתת להן את המרכזיות שלהן ובה בעת, אחריות למימוש והאצת תהליכי ההתחדשות. "כלומר, רשות מקומית שלוקחת את זה קדימה תקבל תמריצים והקלות. לעומת זאת, רשות מקומית שלא תתקדם עם התחום - יילקחו ממנה סמכויות".
לדברי שמאי המקרקעין אריה קמיל, "השינויים המוצעים לעניין מתחמי פינוי-בינוי, כולל מדרגות היטל השבחה מפטור מלא ועד לשיעור של 50%, הם צעדים חיוביים, שיביאו בין השאר להגברת הוודאות הכלכלית של יזמי הפרויקטים.
"עם זאת, צעדים אלה ריקים מתוכן כל עוד המדינה לא תמצא פתרון לצורכי הרשויות המקומיות, בעיקר באזורי הביקוש. לאותן רשויות תוכניות מקומיות להתחדשות עירונית, שאמורות לספק להן את ההכנסות לפיתוח שירותים מוניציפליים נלווים, כמו מוסדות חינוך, שטחי ציבור ותשתיות.
"בנוסף, קיימות תוכניות ארציות אשר מקשות על הרשויות בקידום תוכניות התחדשות בשל מגבלות ההוראות והיעדר היכולת למצות את מלוא פוטנציאל הזכויות והתמורות. לכן, על הממשלה ליצור איזון מתבקש בין עידוד ההתחדשות על-ידי היזמים, לצד תמיכה כספית בצורכי הרשויות, בדגש על ערים במרכז הארץ.
"ללא איזון זה, ימשיך ויתקיים המצב הנוכחי, כך שלמרות ההארכה הצפויה של התמ"א במסלול פינוי-בינוי, הוועדות המקומיות ימשיכו להערים קשיים על היזמים ביישום בפועל של התוכניות".
5. ועדת ערר ייעודית להתחדשות עירונית
חוק ההסדרים החדש מציע שבכל מחוז שבו יש שלוש ועדות ערר, תיוחד אחת מהן ל"ועדת ערר לענייני היתרים בפרויקטי התחדשות עירונית".
עמית גוטליב, יו"ר הוועדה להתחדשות עירונית בהתאחדות הקבלנים בוני הארץ, מברך על הרעיון: "אחד המכשולים הגדולים בהוצאת היתרי בנייה בשנים האחרונות נובע מוועדות הערר. יש תור ארוך מאוד לוועדות הערר.
"אדם שיש לו וילה ורוצה להגדיל אותה במטר, או אחד שרוצה לסגור מרפסת, ובעצם כל מי שמרגיש שהוועדה המקומית לא נתנה לו את ההיתר כפי שהוא ביקש, הולך לוועדות ערר. נוצר מצב אבסורדי שמגדל של 100 דירות עומד בתור לוועדת ערר בגלל מישהו שחושב להגדיל את המרתף שלו במטר.
"אנחנו חושבים ששינוי החוק שמדבר על ועדות ערר מקצועיות, רק להתחדשות עירונית, יגרום לכך שאותו שופט יהיה מאוד מקצוען והחלטותיו יהיו ספציפיות. התחדשות עירונית צריכה מישהו שזה תחום התמחותו".