שר האוצר אביגדור ליברמן / צילום: יוסי זמיר
גירעון של כ-4.2% (ללא השפעות הקורונה) וצמיחה של 5.1% במשק עד סוף 2021 בעקבות ההתאוששות בצריכה הפרטית; ועלייה בהיקף הכנסות המדינה ממסים ל-379.4 מיליארד שקל עד סוף שנת 2021 - משרד האוצר מציג תמונת מצב אופטימית במסגרת תוכנית התקציב הרב-שנתית לשנים 2022 עד 2025 שמפרסם משרד האוצר (הנומרטור).
עלייה בהכנסות ממסים בזכות הגאות בשוקי ההון
תחזית ההכנסות ממסים ואגרות לשנת 2021 שהוצגה בחודש ינואר 2020 (טרם משבר הקורונה) עמדה על 343 מיליארד שקל. במהלך השנה עודכנה התחזית מספר פעמים, בהתאם להתפתחויות הבריאותיות והכלכליות במשק. התחזית האחרונה פורסמה במרץ 2021, והיא עמדה על 330.9 מיליארד שקל. בפועל, ההכנסות במחצית הראשונה של השנה היו גבוהות מפריסת תחזית זו ב-15.9 מיליארד שקל. על פי האוצר, חלק ניכר מההכנסות ממסים בתקופה זו נובע מגאות בשוקי ההון.
בסעיף המסים הישירים, הגביה נמצאת במגמת עלייה מאז תחילת השנה. להערכת האוצר, העלייה נובעת בעיקר מהכנסות הנגזרות מהעליות בשוקי ההון שתורמות לפעילות ענפי ההייטק והפיננסים. כמו כן, בסעיף הניכויים משכר חלק ניכר מההכנסות התקבל מהסקטור הציבורי.
בסעיף המסים העקיפים, ההכנסות ברבעון הראשון עלו בשיעור מתון, בהתאם להערכות בתחילת השנה, והחל מאפריל היקף ההכנסות גדל בקצב מואץ. ההכנסות ממע"מ ומסי ייבוא תואמות את ההתפתחות בצריכה הפרטית במשק. ההכנסות בגין המס על הדלק (המשקף את צריכת הדלקים) נמצאות במגמת ירידה, למרות הסרת מרבית המגבלות על הפעילות במשק. הכנסות אלה הושפעו בחודש מאי 2021 ממבצע "שומר החומות", אך לא מן הנמנע שישנן סיבות נוספות, כמו המעבר לעבודה חלקית מהבית או שינוי בתמהיל הרכבים לטובת הרכבים ההיברידיים והחשמליים.
ההכנסות האחרות כוללות בעיקר את השקעות המוסד לביטוח לאומי, מע"מ יבוא ביטחוני, דיבידנדים מחברות ממשלתיות, תמלוגים מאוצרות טבע ועוד. לאחר תקבולים נמוכים בשנת 2020, השנה ניכרת התאוששות בגבייה. בחודשים ינואר-יוני 2021 התקבלו 46% מהתחזית השנתית הקודמת, נתון נורמטיבי בהשוואה לשנים קודמות.
בדומה למצב בשנים 2019 ו-2020, גם בתחילת שנת 2021 נרשמו הכנסות נמוכות ממע"מ יבוא ביטחוני. עם זאת, באוצר צופים כי עד סוף השנה תתממש תחזית הגבייה בסעיף זה, כשם שקרה בשנים אלה. תת סעיף יתר הכנסות אחרות רשם תנודתיות רבה בין השנים בעיקר בגלל ההכנסות החד-פעמיות שנכללות בתוכו, כגון דיבידנדים של חברות ממשלתיות.
הערכות לקצב צמיחה של 4.7% ב-2022
תוכנית התקציב התלת שנתית (הנומרטור) מפורסמת בהתאם לחוק יסודות התקציב וכוללת עבור כל אחת משנות התקציב הנכללות בה: תחזית צמיחה, סכום ההוצאה הממשלתית הצפויה, תחזית הכנסות המדינה, תחזית הגירעון הכולל, מגבלת ההוצאה המותרת, סכום הגירעון המותר וכן את ההפרשים בין סכום ההוצאה הממשלתית הצפויה למגבלת ההוצאה המותרת. בנוסף, כוללת התוכנית פירוט על המגבלות הפיסקאליות הקבועות בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית ואת ההנחות העיקריות ששימשו לבניית אומדן הוצאות הממשלה ותחזית ההכנסות ממסים.
על פי דוח האוצר, לאחר פתיחה הכמעט מלאה של המשק בחודש מרץ 2021, הפעילות הכלכלית החלה להתאושש בקצב מהיר. לאחר שמשבר הקורונה בשנה החולפת הוביל למגבלות בריאותיות שהן בבחינת זעזוע, היצע לכלכלה המקומית והצמיחה השלילית שיקפה את הירידה בצמיחה הפוטנציאלית וכן היווצרות פער תוצר שלילי, ניתוח הצמיחה בשנת 2020 מעלה כי כמחצית מהפגיעה נבעה מירידה בתוצר הפוטנציאלי עקב המגבלות הבריאותיות והמחצית הנותרת שיקפה מעבר לפער תוצר שלילי. עם הסרת המגבלות, קצב הצמיחה הפוטנציאלי בשנת 2021 עולה לקצב נורמטיבי בתוספת רכיב פיצוי על המגבלות שהוטלו בשנת 2020. במקביל, הסרת המגבלות והשיפור בשוק העבודה מצמצמות את פער התוצר השלילי בשנת 2021. כתוצאה מכך הצמיחה בשנת 2021 צפויה לעמוד על 5.1%.
לגבי שנת 2022, במשרד האוצר מניחים כי לא יהיו מגבלות הקשורות לקורונה בהיקף שישפיע על הפעילות הכלכלית. לפיכך קצב הצמיחה צפוי להיות גבוה יחסית לאור שיפור נוסף בתוצר הפוטנציאלי וצמצום בפער התוצר השלילי אשר בשנה זו יעמוד על 0.6%. קצב הצמיחה החזוי בשנת 2022 יעמוד על 4.7%.
מבחינת הרכב הצמיחה, על פי האוצר, ההתאוששות במשק בשנת 2021 צפויה להיות מובלת על ידי הגידול המהיר בצריכה הפרטית (10.2%). זאת, כפיצוי על צמצום אפשרויות הצריכה בתקופת הקורונה (ביקושים כבושים) בעיקר בענפי השירותים וכן לאור העלייה באמון הצרכנים עקב השיפור בשוק העבודה, שמעודדת רכישת מוצרים בני-קיימא.
על פי התחזית של האוצר, היצוא צפוי להמשיך ולצמוח בעיקר לאור התרחבות פעילות ענף ההייטק. הגאות בשווקי ההון בעולם ובייחוד במניות הטכנולוגיה העלתה את השווי של חברות ההייטק המקומיות ועודדה השקעות זרות בחברות אלה. ההשקעות בוצעו בעיקר בצורת הנפקות (בהם מיזוג עם חברת SPAC) ותרמו משמעותית לגידול בהכנסות המדינה ממסים במחצית הראשונה של שנת 2021. אחת ההשלכות החיוביות הנוספות של התופעה היא פוטנציאל המשך צמיחה של יצוא השירותים העסקיים (הרכיב שכולל את יצוא שירותי תוכנה ומו"פ) מישראל גם בשנים הקרובות.
ההוצאה הציבורית על תוכניות הקורונה צפויה להצטמצם באופן ניכר בשנת 2022, אך באוצר מזכירים כי הצריכה הציבורית שנכנסת לחישוב התוצר מבוססת בעיקר על שכר וקניות. לכן, צפוי המשך גידול בצריכה הציבורית בשל החזרת העובדים מהחל"ת (בשירותים ציבוריים בהגדרה הרחבה) וכן בשל אישור התקציב.
הפגיעה בתוצר לנפש תורגש גם ב-2024
עוד בהתאם לתחזיות המאקרו הנוכחיות ותחזית ההוצאות כפי שבאה לידי ביטוי במסמך הנומרטור, הגירעון המבני בשנת 2021 נאמד על ידי האוצר ב-4.2%. זאת, בין השאר הודות להתאוששות ניכרת בתוצר הפוטנציאלי וההכנסות ממסים בשנים הבאות.
באוצר מציינים כי יחד עם התאוששות התוצר, בשנת 2024 עדין צפויה להיוותר פגיעה מסוימת בתוצר לנפש, אשר צפוי להיות באחוז נמוך בהשוואה לתחזית שהוכנה לפני משבר הקורונה. לאחר שצפוי להגיע לסביבת ה-74.5% בסוף שנת 2021, יחס החוב תוצר צפוי להגיע לכ-74% עד שנת 2024. כדי להתכנס ליעד החוב תוצר בטווח הארוך של 60% בשנת 2040 יידרש גירעון מבני ממוצע של 2.5% החל משנת 2022 והלאה.
בדוח צוין כי "השפעת המשבר הייתה דיפרנציאלית על המגזרים השונים בישראל. בתוך כך, בהשוואה לתקופת טרום המשבר שוקי ההון בעולם עלו בכ-40%, הכנסות המדינה ממסים צמחו בכ-15%, התוצר צפוי להיות גבוה בכ-2% ומנגד מצבת המשרות המאוישות נמוכה בכ-8%.
"על פי תחזית צוות מאקרו ותחזיות באגף הכלכלנית הראשית, ההתאוששות בשנת 2021 צפויה להיות מובלת על ידי הגידול המהיר בצריכה הפרטית. זאת כפיצוי על צמצום אפשרויות הצריכה בתקופת הקורונה בעיקר בענפי השירותים וכן לאור העלייה באמון הצרכנים עקב השיפור בשוק העבודה. בשנים 2021 ו-2022 צפויים קצבי צמיחה גבוהים יחסית ולהתכנס בהדרגה לפוטנציאל שעומד על מעל ל-3% לשנה".
עוד צוין כי "לאחר תום הסגר הראשון הכנסות המדינה ממסים התאוששו באופן משמעותי, מעבר לקצב צמיחת התוצר והשיפור בשוק העבודה. הגידול בגביית המסים הישירים משקף את ההתאוששות בשוקי ההון ובפרט בהנפקות חברות הטכנולוגיה. השיפור במסים העקיפים בחודשים האחרונים משקף את הצמיחה בצריכה הפרטית כתוצאה משחרור הביקושים הכבושים והשימוש בחסכונות שהצטברו בתקופות הסגרים. התחזית לשנים הקרובות מניחה כי ההשפעות הללו יתמתנו בהדרגה החל משנת 2022".
חשש מתהליך של דה-גלובליזציה
הדוח אינו כולל מספר סיכונים קיימים לתחזית שעלולים להביא להתפתחויות שונות ולסטיות מתחזית הצמיחה, בהם וריאנט של נגיף הקורונה שיעיב על יעילות החיסונים הקיימים ויביא לצורך בהגבלות על הפעילות הכלכלית.
עוד במסגרת הסיכונים, בטווח הבינוני-ארוך, קיים חשש משמעותי מתהליך של דה-גלובליזציה ומעבר למדיניות פרוטקציוניסטית שתשית עלות נוספת על הפירמות. ייקור הסחר בין המדינות יבטל את היתרון היחסי של שותפות הסחר ובאופן כללי יותר את יתרונותיו של הסחר הבינלאומי. הדבר עלול להביא לפגיעה בקצבי הצמיחה וברווחה.
בנוסף, הידוק התנאים הפיננסיים מוקדם מהצפוי עשוי להוביל לעלייה בתשואות ולירידות בשוקי המניות, להגדיל את תשלומי החוב במגזר העסקי ולהקשות על גיוסי החוב של הממשלות. במידה ותמשך עלייה של תשואות האג"ח הממשלתיות בעולם לצד הידוק התנאים הפיננסיים הדבר עשוי לחלחל לשוק המקומי, ולהשפיע על עלויות המימון והמרחב הפיסקאלי, זאת לצד העלייה של יחס החוב תוצר מאז פרוץ המשבר.
תרחיש ההתאוששות מניח גם כי הפגיעה בצמיחה הפוטנציאלית תהיה מתונה וקצרת טווח, בעוד שתרחיש חלופי ופסימי יותר צופה פגיעה גדולה יותר בקצב ההתאוששות של התוצר הפוטנציאלי ופגיעה מבנית עמוקה יותר. כמו כן, סיכונים גיאופוליטיים עלולים להביא לסטייה מהתחזית כלפי מטה.
באשר לשוק העבודה מציינים באוצר כי קיים חוסר ודאות לגבי התאוששות בתמונת התעסוקה. "הצמיחה הצפויה תלויה במידה רבה בהתאוששות של שוק העבודה ובמידת ההתאמה בין כישורי העובדים למשרות הפנויות בשוק העבודה לאחר המשבר. ייתכן ושינוי מבני בשוק העבודה יעלה את האבטלה בשווי משקל בטווח הבינוני ויעיב על ההתאוששות של הצריכה הפרטית וההשקעות", נכתב בדוח.