באוצר מציעים ''רשת ביטחון'' חדשה לפנסיה. האם יקרה בדיוק ההפך? / אילוסטרציה: טלי בוגדנובסקי
כשליש מהחיסכון הפנסיוני שלנו - שמושקע ברובו בשוק ההון התנודתי - נחשב כ"רשת ביטחון". הרשת הזו נועדה לוודא שגם אם יש מפולת גדולה בשוק ההון לאורך שנות החיסכון, קצבת הפנסיה לא תיפגע דרמטית.
מזה עשרות שנים רשת הביטחון הזו היא מה שמכונה "אג"ח מיועדות". אגרות חוב שמנפיקה המדינה ומיועדות אך ורק עבור החוסכים לפנסיה. המשמעות היא שהמדינה מגייסת כסף מאתנו - החוסכים - ומעניקה בתמורה ריבית שאף תוכנית חיסכון סולידית בבנק לא מתקרבת אליה: 4.86% בשנה פלוס הצמדה למדד.
זה מצוין עבורנו אבל הרבה פחות טוב עבור המדינה שיכולה ליטול כיום הלוואות בריבית נמוכה בהרבה בשוק ההון. באוצר מעריכים שמדי שנה המדינה מסבסדת את האג"ח המיועדות בסכום של 9 מיליארד שקל בשנה, ושהסכום הזה רק צפוי לגדול בשנים הקרובות ולהגיע אפילו עד 15-20 מיליארד שקל בשנה.
כדי לפתור את הבעיה הזו, משרד האוצר מציע כעת פתרון שיחליף את האג"ח המיועדות. הפתרון הזה הנקרא "ביטוח תשואה" והוא כלול ברפורמות של חוק ההסדרים שמלווה את תקציב המדינה, ומתכונן להגיע בקרוב לאישור הכנסת.
"כשל שוק שהמדינה חייבת להתערב בו"
מה ההצעה הזו כוללת, מדוע היא מעוררת ביקורת ואילו הצעות חלופיות עוד ישנן? הנה השאלות והתשובות. הסתייענו גם בד"ר יאיר כוכב, שכתב באחרונה מחקר ונייר עמדה בנושא יחד עם פרופ' אביה ספיבק, שניהם מהמרכז לפנסיה, ביטוח ופסיכולוגיה כלכלית באוניברסיטת בן-גוריון.
ממתי קיימות אג"ח מיועדות?
אג"ח מיועדות הן אגרות חוב של המדינה שהיא מנפיקה במיוחד עבור קרנות הפנסיה. בעבר, כשהיו קרנות פנסיה ותיקות, כמעט כל החיסכון היה באג"ח מסוג זה ואף הונפקו אג"ח מיועדות למקצת מביטוחי המנהלים ומקופות הגמל.
"כאשר קרנות הפנסיה הוותיקות הולאמו ונפתחו קרנות הפנסיה החדשות בשנת 1995, המדינה עברה להנפיק אג"ח מיועדות רק לקרנות הפנסיה, והשיעור ירד בהדרגה ל-30% מהתיק שבו מושקעים כספי החיסכון לפנסיה של הציבור - וזו גם רמתו כיום".
אפשר לומר שהאג"ח הייעודיות הן מכשיר פיננסי ייחודי למדינת ישראל. אך העיקרון של "ביטוח תשואה" לחלק מהחיסכון הפנסיוני קיים במדינות רבות, כמו צ'כיה, יפן, סלובקיה, שווייץ, בלגיה ואחרות. "כשהמדינה מחייבת את הציבור לחסוך לפנסיה, זה אך הגיוני שתעניק לו גם הגנה כנגד משתנים שהוא עלול גם להיפגע מהם מאוד", מסביר כוכב.
הוא ממשיך ומסביר: "ניקח שני אנשים בני 67 שפורשים בהפרש של 10 שנים, האחד פרש באמצע 2020 עם הנפילה הגדולה של שוק ההון בתחילת משבר הקורונה והשני ב-2030 - אחד יקבל קצבה של 5,000 שקל והשני של 10,000 שקל, גם אם שניהם עבדו את אותו מספר שנים והרוויחו את אותו שכר. זה כשל שוק ולכן הגיוני שהמדינה תתערב כאן".
מה הבעיה עם התוכנית של האוצר?
לפי הרפורמה המוצעת בחוק ההסדרים, יבוטל המנגנון של האג"ח המיועדות ובמקומו האוצר יעניק לנו 'ביטוח תשואה' ל-30% מהחיסכון באופן אחר. הקרנות יקצו 30% מהנכסים וינהלו אותם באופן מסוים שקבע האוצר, והתשואה עליהם תימדד. אם לאחר 5 שנים הם לא יגיעו לתשואת המטרה שקבע האוצר (שמגלמת למעשה תשואה שנתית של 5%), המדינה תשלים את התשואה על כספים אלו.
אך ישנם כמה היבטים בתוכנית שמעוררים ביקורת. ראשית, עולות טענות כי ההסדר נוסח בחופזה ואינו מתייחס לשלל בעיות טכניות הקשורות ביישום, למשל: כיצד תיערך ההתחשבנות במקרים שבהם מבוטחים פותחים כמה חסכונות פנסיוניים במעבר בין מעסיקים. וישנם עוד סימני שאלה: מדוע דווקא להתחשבן כל חמש שנים ולא על סף היציאה לפנסיה? עד כמה אפשר לסמוך על התחייבויות האוצר למתן רשת הגנה לחוסכים שמעוגנות בחקיקה, בהתחשב בכך שחקיקה עלולה להשתנות, בעוד שהתחייבות דרך אג"ח מיועדות היא חזקה בהרבה? ואיך יעבוד המנגנון אצל חוסכים מבוגרים שכבר פרשו, וכעת האג"ח המיועדות הן עוגן מייצב בתיקים שלהם".
אילו אלטרנטיבות ישנן?
ישנן כל מיני הצעות לתוכניות אלטרנטיביות לרשת הגנה לחוסכים לפנסיה, במקום התוכנית שמקדם האוצר כיום.
כוכב וספיבק מוטרדים בעיקר מעניין ההתחשבנות מדי חמש שנים. לכן בתוכנית שהם מציעים, ההתחשבנות מול החוסכים תתבצע על סף היציאה לפנסיה, כי גם כך לשוק ההון יש נטייה לתקן את עצמו לאורך זמן. כוכב גם סבור שאם החוסכים השיגו דרך שוק ההון תשואה עודפת של מעבר ל-5% על אותם 30% מהחיסכון, הם לא צריכים להחזיר את הכסף למדינה, אלא לשמור אותו בחיסכון.
לדברי כוכב, "התכונה הכי טבעית של שוק ההון זה שמה שיורד בסוף עולה. התשואה בשוק ההון תמיד חיובית בממוצע ולכן רוב הפעמים כל ההפסדים שלנו בתוך חמש שנים אם נחכה עוד חמש ועוד 10 שנים יעלו חזרה".
ממשרד האוצר נמסר בתגובה לדברים כי "ההצעה ליישום מנגנון חדש להבטחת היציבות בתשואות קרנות הפנסיה, שנועד להחליף את מנגנון אגרות החוב המיועדות, היא תוצר של עבודה מקצועית יסודית שנעשתה במשרד האוצר בשנים האחרונות, וביתר שאת בחודשים האחרונים בהובלתו של מנכ״ל המשרד, בה היו מעורבים כלל האגפים המקצועיים במשרד האוצר.
"כל הסוגיות הנוגעות לעניין, לרבות הנושאים התפעוליים, נידונו בצוות מקצועי שבו השתתפו כלל האגפים הרלוונטיים ובדיונים מעמיקים בהשתתפות מנכ"ל המשרד, שלאחריהם אושר ההסדר המוצע על ידי שר האוצר והממשלה.
"המנגנון החדש יאפשר להפחית את הגידול המשמעותי הצפוי בהוצאות הריבית על אגרות החוב המיועדות ולשפר את ניהול החוב הממשלתי. כמו כן, ההסדר יבטיח את המשך ההגנה על יציבות החיסכון הפנסיוני, באופן שאינו מביא לפגיעה כלשהי בעמיתי קרנות הפנסיה ואף משפר את מצבם, שכן התשואה לעמיתי קרנות הפנסיה תהיה גבוהה יותר מאשר בהסדר הנוכחי.
"ביצוע ההתחשבנות בין המדינה לקרנות הפנסיה לאחר חמש שנים אינו פוגע ביציבות המובטחת לכל חוסך וחוסכת, ובהקשר זה אין הבדל בין ההסדר המוצע לבין הסדר אגרות החוב המיועדות הנהוג כיום. הסדר אגרות החוב המיועדות הלך ונשחק לאורך השנים ולאור זאת, המכשיר המוצע יבטיח יציבות רבה יותר לאורך זמן".