הרגולציה הישראלית. מתפרסת על פני 7 גופים שונים / אילוסטרציה: טלי בוגדנובסקי
מסורבלת, קשה להבנה, מפורטת יתר על המידה, סותרת את עצמה ומתפרסת על פני שבעה גופים שונים: הקשיים ברגולציה הישראלית מעיבים על העסקים בישראל כבר שנים, ובפרט על העסקים הקטנים שהאמצעים שלהם לעמוד בה מצומצמים.
חוק ההסדרים, שיובא להצבעה בקריאה ראשונה בעוד כשבועיים, מנסה לשים סוף לפלונטר הרגולטורי באמצעות חיזוק האגף למדיניות הרגולציה במשרד ראש הממשלה והפיכתו לרגולטור-על שינטר את המשרדים השונים. אבל האם זה יפתור את הבעיה? או יצור אחת חדשה?
כאמור, הרגולציה בישראל מתפרסת על פני שבעה גופים: משטרה, כבאות והצלה ומשרדי הבריאות, החקלאות, העבודה והגנת הסביבה. אותם רגולטורים לא מתווים מדיניות מתואמת. למשל, רשות הכבאות דורשת מכל בניין משרדים חדש להתקין מערכת ספרינקלרים כדי לקבל רישיון אכלוס ("טופס 4"), אך ברגע שהמשרדים נכנסים לבניין - צריך לפרק את המערכת ולהתקין חדשה על פי המפרט הנדרש מכל עסק בנפרד.
הרגולציה בישראל גם נבנית טלאי על טלאי וללא בקרה חיצונית, מה שיוצר מצב בו רגולציות "היסטוריות" נערמות במנותק משינויים בטכנולוגיה בשוק, או במחקר לגבי יעילותן. זו אחת הסיבות בגללן אנחנו מדורגים מתחת לרוב מדינות המערב במדד קלות עשיית העסקים של הבנק העולמי.
המצב הקיים: פיקוח בלי שיניים
אחד הפרויקטים שנועדו לפתור זאת הוא "האגף למדיניות רגולציה" במשרד ראש הממשלה. האגף הוקם בהמלצת ה-OECD ונתמך גם על ידי בנק ישראל, שמעיד כי "גוברת המודעות לחסרונות של רגולציה שאיננה מעוצבת כראוי, העלולה לגרום לכך שהמגבלות על הפעילות הפרטית והחברתית דווקא יפגעו ברווחת הציבור ובפריון במשק". בנק ישראל אף חישב ומצא שטיפול בבעיות הרגולטוריות בישראל יכול להוסיף 6% לתוצר לנפש של ישראל תוך עשור.
הרעיון הוא לכלול את ישראל במגמה במדינות המערב. מבקר המדינה הבריטי ממליץ "להשתמש ברגולציה רק כאשר התוצאה שלה אינה בת-השגה באמצעות גישות אלטרנטיביות, או כאשר הרגולציה עליונה באופן ברור על החלופות מבחינת יחס עלות-תועלת". לכן יש צורך בפיקוח חיצוני על בניית הרגולציה, ובישראל צורך זה ברור במיוחד.
רגולטור-על וגם ועדת שרים חדשה
לכן הוקם ב-2018 "האגף למדיניות רגולציה" ונוסדו מספר שינויים באופי הטיפול ברגולציה: משרדי הממשלה חויבו לכתוב דוח הערכת השפעת רגולציה (RIA) על כל רגולציה חדשה. הדוח שואל שאלות כמו "מה מטרת הרגולציה?", "כמה זה יעלה?", "מה החלופות?" ו"מה מקובל בעולם?". עמיחי פישר, שעמד בראש האגף מראשיתו, תיאר בכנס של המכון הישראלי לדמוקרטיה את הסדר הישן שהיה נהוג בארץ: "רגולציה היא ניהול סיכונים. משום כך, הדבר הכי קל לרגולטור הוא להיות שמרן, ולא לקחת סיכונים מיותרים".
עם זאת, סמכויות האגף היו לא פורמליות בעיקרן. האגף יכול היה לנזוף במשרד, ובמקרים קיצוניים אף לנזוף בחומרה - אבל לא יותר מזה. וזה מה שהרפורמה הנוכחית, באה לשנות: לתת "שיניים" לאגף למדיניות רגולציה, שייקרא מעתה רשות הרגולציה. מעין "רגולטור-על".
כך זה יעבוד: כאשר רגולטור כותב תקנות חדשות, הוא יידרש לחבר להן דוח RIA שבוחן את מטרותיה ואת הדרכים להשגתן. דוחות ה-RIA יישלחו לרשות הרגולציה, שתקבל החלטה תוך 14 יום האם לאשר את הרגולציה מיד או שהיא רואה בה בעיה. במקרה כזה, הרשות תוציא תוך 45 יום ביקורת על הדוח.
אם הרשות מצאה פגמים חמורים ועלות הרגולציה לציבור עולה יותר מ-100 מיליון שקל בשנה, היא תגיש את הדוח לוועדת שרים לענייני רגולציה, שתקום אף היא במסגרת הרפורמה. ועדת השרים תבחן את ביקורת רשות הרגולציה, ואם תשתכנע - תוכל לבלום את המהלך הרגולטורי. החשש של הרגולטורים הוא שהתהליך ארוך ומסורבל מדי, והרגולציה שמוטלת עליהם תמנע מהם להגיב במהירות לצורכי רגולציה משתנים.
האיזון בין הדרג המקצועי לפוליטי ישתנה
בניגוד לעבר, רשות הרגולציה תוכל גם לבחון מחדש רגולציה קיימת. לאחר שיח בלתי פורמלי עם המשרדים, רשות הרגולציה תוכל ליזום דוחות RIA משל עצמה על הרגולציה הקיימת, כולל המלצות לרגולציה חדשה.
אם המשרד מסרב לקבל את ההמלצות, רשות הרגולציה תוכל לקחת אותן לוועדת השרים לענייני רגולציה. אם הם ישתכנעו, הם יוכלו להטיל עליה "סעיף שקיעה" - לקבוע שהיא תתבטל תוך מספר שנים. כדי לחדש אותה, המשרד יצטרך לגבש אותה מההתחלה. המהלך עלול לשנות את האיזון הנוכחי בין הדרג הנבחר לדרג המקצועי - במקרים כאלה, הפקידים הם אלו שיצטרכו לפנות לפוליטיקאים ולא להיפך.
הרפורמה מטילה מחוייבויות נוספות על משרדי הממשלה, שנועדו להבטיח יציבות ושקיפות רגולטורית, שהכרחיים עבור עסקים: האחת, חובת "מרשם" - מקום נגיש בו ירוכזו כל דרישות הרגולציה מעסקים בתחום מסוים. בנוסף, חובת "אג’נדה" - פרסום מראש של כל נושאי הרגולציה שעתידים להשתנות בשנה הקרובה. כך עסקים יוכלו לדעת מה צפוי לקרות בהמשך, ולהיערך לשינויים. זה יביא מצד אחד לוודאות רבה יותר לעסקים, אך יפגע בגמישות של הרגולטורים עצמם.
הרפורמה ברגולציה כוללת גם שלושה "פרויקטים מיוחדים" שנועדו לטפל בבעיות עומק ספציפיות יותר.
הראשון הוא רפורמת "Cassis de dijon". שאמור ליישר קו עם תקני המערב. כל מה שעומד ברגולציה של האיחוד האירופי, שנחשבת נוקשה, חייב להיות מוכר גם בידי הרגולטור הישראלי. אם רגולטור חושב שיש רגולציה ישראלית ייחודית שחייבת להישאר במקומה, יהיה עליו לפנות לוועדת החריגים של רשות הרגולציה.
בנוסף, תימחק החובה להציג מסמכי יצרן מקוריים בפני הרשויות בישראל, מה שהיווה חסם מרכזי לייבוא מקביל. זה אומר ש"נייבא" ברוב המקרים את הרגולציה האירופאית לישראל, על יתרונותיה ועל חסרונותיה.
המיזם השני עוסק ברישוי עסקים: ועדה משותפת תכתוב מחדש את המפרטים לבעלי העסקים שנועדו להיות מעין "מדריך למשתמש" שנועד להקל על העסקים לציית לרגולציה, אבל בפועל לא התפרסמו, ואלה שכן נוסחו בצורה משפטית וסבוכה - ההפך מהמטרה.
פרויקט שלישי הוא "ריסטארט" לרגולציית הכבאות הישראלית. הרגולציה בישראל חורגת משמעותית מהמקובל בעולם, נחשבת למנותקת מחזית הידע המחקרי וכוללת בירוקרטיה מפרכת וחסמים לתחרות. מטרת הפרויקט היא סנכרון עם ה-NFPA, גוף תקינה בינלאומי הכולל אלפי חוקרים, שמספק בסיס להמלצות לבטיחות אש בעולם ובארה"ב בפרט.
במסגרת הפרויקט, רשות הכבאות התחייבה להתבסס על התקינה הבינלאומית ולנמק כל סטייה ממנה. כל הרגולציה הישראלית הישנה - תוחלף או תבוטל אוטומטית בסוף 2025. טפסר משנה גיא מור, ראש מחלקת חקיקה ורגולציה ברשות הכבאות, מעריך שהציבור יחסוך מהמיזם הזה כ-7.5 מיליארד שקל בשנה.
הרפורמה ברגולציה היא אחת המקיפות והשאפתניות ביותר שהיו בישראל. מצד אחד, מדובר בסנכרון "שמרני" עם המקובל בעולם, ומצד שני בסוג של מהפכה. הרפורמה מקדמת את התפיסה לפיה בניית רגולציה היא תחום הדורש התמחות ומקצועיות, ודרושה מתודולוגיה סדורה כדי לנפק רגולציה איכותית. האם הם צודקים, והדרך הכי טובה לשפר את הרגולציה היא להטיל עליה רגולציה? רק מבחן המציאות יגיד.