עו''ד מיכל הלפרין / צילום: ניב קנטור
בימים אלה מגיע חוק ההסדרים לדיון בוועדות הכנסת לקראת חקיקתו בקריאה שניה ושלישית. בין ההצעות השאפתניות ביותר עומדת גם חקיקת חוק יסודות האסדרה. חוק יסודות האסדרה מגלם רפורמה שאותה מציעה הממשלה לערוך כדי להפחית את הנטל הרגולטורי ולייצר תהליכי דה-רגולציה בשדרות השלטון השונות. ממשלות רבות בעבר ביקשו לקדם מהלך של דה-רגולציה. החלטות ממשלה שונות לאורך השנים עסקו בנושא. כל אלה הביאו למעט תוצאות בשטח. נראה שזאת הפעם הראשונה שעל השולחן מונחת הצעה כוללת ומחייבת מתוך מטרה להבקיע אחת ולתמיד, ולהכניס מהלכים שיביאו לתוצאות אמיתיות של הפחתת הרגולציה.
איש אינו מתווכח על הצורך בדה-רגולציה. מספיק לשמוע עדויות של מי שמבקש לקבל רישיון עסק או היתר בניה על מנת להבין כי הצורך בהפחתת הרגולציה הוא צורך ממשי. הצורך קיים והמטרה ראויה. הוויכוח הגדול הוא בשאלה מהי הדרך להשיג תוצאה אפקטיבית של הפחתת הרגולציה. הממשלה הניחה הצעה שלה שני ראשים: האחד, קביעת עקרונות כלליים שאותם רגולטורים יצטרכו לשקול לפני שהם משיתים רגולציה חדשה; השני, הקמת רשות אסדרה -רשות חדשה, אשר לה סמכויות ביקורת וייעוץ על רגולציה, ובכלל זה סמכות לעצור את הרגולציה במקרים שמתאימים לכך.
השלכת אחריות
אודה, שכשנתקלתי לראשונה בהצעה להקים רשות אסדרה, הרמתי גבה ספקנית. להילחם בביורוקרטיה באמצעות הקמת עוד גוף ביורוקרטי, שתפקידו יהיה לפקח על האופן שבו ביורוקרטים מייצרים ביורוקרטיה, נשמע מתכון מובטח לכישלון. כל מי שמצוי בתפקיד בכיר בשדרות הממשלה יודע עד כמה קשה להעביר חקיקה חדשה או שינוי ברגולציה. הממשלה מלאה בגופי מטה שמכבידים על התהליך, מערימים עליו קשיים ומגבלות ועוד קשיים ועוד מגבלות שנועדו למנוע את האפשרות שניתן יהיה לעקוף את הקשיים והמגבלות שהוטלו לכתחילה. רשות האסדרה נשמעת כגוף שמועד להפוך לעוד אחד מגופי המטה אשר יהפכו את הממשלה ליותר מסורבלת ועוד פחות אפקטיבית ממה שהיא היום. כך נמצא את עצמנו עם כוונות טובות מעלים עוד יותר את הנטל הרגולטורי במקום להפחית אותו.
אך התבוננות בגישה הצוננת שבה התקבלה הצעת חוק יסודות האסדרה בקרב שדרות הממשלה השונות, שכנעה אותי דווקא בצורך ברשות אסדרה כפי שמוצע. רגולטורים רבים מתנגדים באופן יסודי לעיקרון שצריך לנהל סיכונים במקום לייצר רגולציה שתחסום באופן הרמטי כל אפשרות לסיכון. עצם המחשבה שרגולציה שמוטלת במטרה לתת מענה לבעיה, יכולה לייצר עלויות עצומות למשק ולאזרחים היא מחשבה זרה לייצרני הרגולציה העיקריים במשק. במקרים אחרים הסכימו רגולטורים שונים שקיימת בעיה של עודף רגולציה, אך היא קיימת אצל רגולטורים אחרים ולא בחצר שלהם.
הצעת חוק יסודות האסדרה כוללת עקרונות חשובים שעל הרגולטור לשקול: שקילת העלויות הנובעות מהרגולציה למשק; תיאום עם רגולטורים אחרים על מנת למנוע הוראות סותרות; התאמה לסטנדרטים בינלאומיים של רגולציה; ביסוס הרגולציה על עובדות; שקיפות ושיתוף הציבור; קידום תחרות במשק; ועוד עקרונות נוספים. אך לא די בחקיקת עקרונות לרגולציה נכונה וחקיקת השיקולים שעל הרגולטור לשקול אם אין נכונות בקרב משרדי הממשלה ליישם את העקרונות והשיקולים המפורטים בחוק. חלק משמעותי מהעקרונות והשיקולים המפורטים בהצעת החוק זרים לרגולטורים והם עוינים אותם. אם לא תוקם רשות אסדרה, ימות חוק יסודות האסדרה מיתת נשיקה וייאסף לבית הקברות של הניסיונות שנעשו להפחתת הנטל הרגולטורי במדינה. הגיעה העת לכפות על המשרדים את חובתם להפחית את הנטל הרגולטורי ולהבטיח שהם יעמדו בחובה זאת.
חשש מוצדק
נכון, אין להקל ראש בסכנה הגדולה האורבת לרשות האסדרה החדשה. החשש והחשדנות כלפיה מוצדקים, שכן בקלות רבה היא תהפוך לעוד גוף שמטרתו היחידה להטיל עוד מעמסה על משרדי הממשלה ואין בידו להביא לשינוי של ממש. האתגר המונח בפני רשות האסדרה הוא להצליח לגייס את משרדי הממשלה התגייסות אמיתית וכנה לפעול להפחתת הנטל הרגולטורי, בניגוד לרוח שנושבת מהם כעת. נדרש איזון עדין בין הקשבה לצרכי המשרדים השונים והמטרות שלהם לבין כפיית עקרונות של הפחתת נטל רגולטורי באמצעות הכלים שמעניק חוק יסודות האסדרה. נדרשת תמיכה משמעותית של הממשלה והכנסת בסיוע לרשות האסדרה בקיום מטרותיה.
והכי חשוב - הרשות צריכה לקום מתוך חזון פנימי של גוף דינמי, יעיל, מקצועי בעל יכולת אמיתית להביא תרומה להליכי דה רגולציה. זהו מבחן גדול ועל רשות האסדרה החדשה להראות תוצאות חיוביות ומהר. אבל השורה התחתונה היא, שללא רשות כזאת וללא העצמתה בכלים שיוכלו לכפות הפחתת נטל רגולטורי, שום דה-רגולציה לא תתרחש כאן.
הכותבת היא עמיתה בכירה במרכז לממשל ועסקים באוניברסיטת הארוורד וכיהנה עד לאחרונה כממונה על התחרות