בניין בנק ישראל בירושלים / צילום: אורית דיל
הגידול החד שנרשם בעשור האחרון בהיקף יתרות המט"ח של בנק ישראל גבוה בהרבה מההיקף הרצוי שנקבע על ידי הבנק, ומטיל סיכון על מוניטין בנק ישראל - כך לפי דוח הביקורת של מבקר המדינה ל-2021.
רמת יתרות המט"ח של בנק ישראל עלו בחודש ספטמבר האחרון לשיא של 206 מיליארד דולר - רמה הגבוהה כמעט פי 2 מזו הרצויה שאשרר נגיד בנק ישראל ביוני 2020. בשנה שעברה נרשם גידול חריג בהיקף של כ-14.7 מיליארד דולר ברמת היתרות בשל העברות הממשלה במשך משבר הקורונה. אבל גם בנטרול משבר הקורונה היתרות היו עוברות את היעד שקבע נגיד בנק ישראל.
מבקר המדינה מתריע כי מדובר ב"סטייה מהותית" מהרף העליון לרמה הרצויה שעודכנה מעלה על ידי הנגיד ביוני של 2020, בעוד החזקת יתרות עודפות עלולה להטיל "סיכון מוניטין על בנק ישראל".
יתרות המט"ח מהוות מלאי חירום של מטבע חוץ לעת משבר, במיוחד נוכח הסיכונים הגאופוליטיים שיש לישראל או משבר נזילות כפי שנרשם אשתקד, אז בנק ישראל השתמש לראשונה ביתרות המט"ח על מנת בעסקאות החלף כדי להזרים דולרים לגופים המוסדיים בשוק.
יותר מ-50% מהתוצר של המשק
הביקורת העלתה כי לא נמצא תיעוד לכך שבנק ישראל בחן צעד של מכירת מט"ח על מנת להרגיע את השוק, בעת בה שער החליפין הגיע בשיאו לכדי 3.862 שקלים לדולר. בבנק ישראל הסבירו למבקר, כי "צורכי המערכת הפיננסית לדולר היו מוגברים באופן יוצא דופן כתוצאה מהצורך של גופים מוסדיים להעביר מט"ח בגין נגזרות בשוקי מניות בחו"ל. מדובר בצרכי נזילות זמניים ולכן הדרך המתאימה לטפל בצרכים אלה היא להפעיל כלי נזילות, קרי עסקאות החלף...", עוד ציין בנק ישראל כי "ניתן היה למכור מט"ח באותה העת, פעולה שגם היתה מרגיעה את השוק, אך מכירת מט"ח מיתרות הבנק, היתה מסמלת לשווקים שרמת שער החליפין אליו הגיע השער מפוחתת דיה להערכת הבנק, דבר בעל השלכות מדיניות". עוד ציין בנק ישראל בתשובתו כי מכירת היתרות בתקופת המשבר "הייתה כרוכה בהשלכות שונות שהיה בהן כדי לפגוע בהשגת מטרות הבנק ובמדיניותו".
יחד עם זאת, יתרות המט"ח של בנק ישראל כבר מהוות יותר מ-50% מהתוצר של המשק. רמה זו מוגדרת על ידי מבקר המדינה כ"רמה גבוהה לפי כל גישות האמידה המקובלות", העומדות על כ-15% עד 22% מהתוצר, כך לפי מבקר המדינה. יחד עם זאת, קבוצת הביקורת של יתרות המט"ח אליהן נעשתה ההשוואה לישראל על-ידי המבקר, היתה ביחס לתוצר, ובקרב מדינות כמו פולין או דרום אפריקה. חלק מהכלכלנים יגידו שצריך היה לקיים את ההשוואה אך מול מדינות שיש להן עודף גבוה בחשבון השוטף בדומה לישראל (כמו שוויץ - שם שיעור היתרות מעל ל-100% מהתל"ג), או שיעור יצוא דומה לזה של ישראל (כמו דרום קוריאה, טאיוואן וסינגפור). ביחס אל מדינות אלו, רזרבות המט"ח של ישראל לא בהכרח חריגות. מעבר לכך, בשנים לא תקציב מדינה מאושר, סוכנויות הדירוג הבינלאומיות לא שינו את דירוג האשראי למשק נוכח רזרבות המט"ח הגבוהות.
60% מהגידול ביתרות המט"ח - כתוצאה מהרכישות של בנק ישראל
בניגוד לשנות ה-90, אז בנק ישראל העביר רווחים לתקציב המדינה, המבקר מציין כי הגידול החריג בהיקף היתרות יצר התחייבויות גדולות במאזן הבנק בהיקף של כ-555 מיליארד שקל, וגירעון מצטבר בהון של כ-70 מיליארד שקל, נכון לדצמבר 2020. שיעור התשואה העודפת של ניהול היתרות באותן שנים היה 1.94% בלבד. מצד שני, מבקר המדינה קובע כי ללא התערבות בנק ישראל במט"ח, תיסוף השקל והסטייה מיעד האינפלציה היו גבוהים יותר.
היתרות מצטברות ברובן נוכח התערבות בנק ישראל בשוק המט"ח בניסיון למתן את ההשפעות של תנועות הון משמעותיות במטרה לשמור על יציבות המשק. בנק ישראל רוכש מעת לעת דולרים בשוק על מנת למתן את התחזקות השקל שפוגעת ביצואנים, ומתמודד עם שטף הדולרים שמוזרם למשק כתוצאה ממכירת הגז הישראלי והאקזיטים של ענף ההיי-טק.
מבקר המדינה דרש מבנק ישראל נימוקים לפשר היתרות העודפות לפי בנק ישראל, 60% משיעור הגידול ברמת היתרות בין השנים 2013 ל-2020 מיוחס לרכישות המט"ח שביצע בשוק. בתגובה ששלח בנק ישראל למבקר ביוני האחרון, הוסבר כי החריגה מהרף העליון של הרמה הרצויה נותרה נמוכה עד דצמבר 2018 ונאמדה בכ-5 מיליארד דולר, וכי רק במהלך 2019 גדלה הסטייה לכ-16 מיליארד דולר בדצמבר 2019. זאת כתוצאה מרכישות בהיקף של כ-4 מיליארד דולר ומרווחים בהיקף של כ-6 מיליארד דולר שהיוו כ-60% מהגידול.
עוד הדגיש הבנק כי הגידול המשמעותי בחריגה חל רק במהלך 2020 ועיקרו נבע מרכישות בהיקף של כ-21 מיליארד דולר, מהפקדות מט"ח של האוצר בהיקף של כ-15 מיליארד דולר ומרווחים בהיקף של כ-11 מיליארד דולר. זאת על רקע משבר הקורונה והרעת התנאים הכלכליים במשק שדרשו מבנק ישראל להפעיל מספר כלים שנועדו לסייע בהתמודדות עם המשבר ולצמצם את הפגיעה הכלכלית.
בשורה התחתונה, המבקר ממליץ במידת הצורך לפעול להסדרת החריגה ביתרות המט"ח, ולבחון, באישור האוצר, את העקרונות שעל פי הם יחליט הנגיד על הרמה הרצויה של יתרות המט"ח לטווח הארוך. כפי שנעשה ארבע פעמים בעשור החולף. באופן יותר פרקטי, המבקר ממליץ להכין תוכנית מגרה, לבחינת הוועדה המוניטרית, למימוש היתרות העודפות כדי להפחית את סיכון המוניטין המוטל על בנק ישראל.
בנק ישראל מסר בתגובה לדוח כי "מדיניות בנק ישראל בשוק המט"ח הוכיחה את עצמה בעשור האחרון ואפשרה למשק הישראלי לבצע התאמה מדורגת לתהליך תיסוף שער החליפין, שנבע ברובו מהתנאים הבסיסיים הטובים של המשק הישראלי. לראיה, התהליך התבצע תוך גידול מתמשך ביצוא השירותים, וללא זעזועים ותשלום מחירים כואבים כגון גלי פיטורים נרחבים וסגירת מפעלים המונית, שהיו עלולים להתרחש אם היה מתבצע ייסוף חד ומהיר, שלא היה מאפשר לתעשייה להסתגל בהדרגה.
"ניהול המדיניות המוניטרית הוא התפקיד המרכזי של בנק ישראל על פי החוק ופעילות בשוק המט"ח היא אחד מהכלים להשגת מטרותיו ולמילוי תפקידיו. העלייה ביתרות בשנים האחרונות נובעת בעיקרה מרכישות מט"ח שביצע הבנק, שהופעלו כחלק מכלי המדיניות והיוו תחליף מושכל לכלי מדיניות אחרים; סכומים ניכרים במט"ח שהופקדו על ידי המדינה בבנק ישראל; ומהעובדה שהתשואה על היתרות עלתה בשנים האחרונות.
"יתרת מט"ח משמעותית היא נכס אסטרטגי של מדינת ישראל וסייעה לבנק ישראל בהפעלת כליו וסייעה בין היתר לכלכלה הישראלית לצלוח את משבר הקורונה עם פגיעה קטנה יחסית בהשוואה לעולם. ארסנל כלי המדיניות המיוחדים שבנק ישראל הפעיל, ובכללו כלי המט"ח, איפשר יצירת ודאות לשווקים.
"עמדת הבנק לסעיפים השונים מופיעה בדוח ובנק ישראל ימשיך לעשות את עבודתו נאמנה כפי שביצע אותה עד כה. אנו מודים למבקר המדינה על העבודה שנעשתה בנושא".