בית המשפט העליון / צילום: Shutterstock, Seth Aronstam
במערכת המשפט הישראלית שנת 2021 תיזכר כשנה דרמטית במיוחד. במהלכה, בית המשפט הכריע בעתירות שערערו אחר תוקפם של חוקי יסוד, העומדים בראש פירמידת הנורמות בישראל, בהקשרים של חוק יסוד: הלאום, ממשלת חילופים ותקציב המדינה. רק בתקציב בחרו השופטים להתערב. פסק דין סתיו שפיר עסק בגורלו של תיקון לחוק יסוד, שהוסיף 11 מיליארד שקל לתקציב ההמשכי של שנת 2020.
תקציב המשכי הוא מנגנון קבע בחוקי יסוד המסדיר מימון אוטומטי חודשי בשיעור של 1/12 מתקציב שנה קודמת, במקרה בו הכנסת לא מעבירה תקציב שנתי. הרעיון הוא שהמדינה לא רשאית לחמוק מהתחייבויותיה החוזיות והבינלאומיות בשל כישלונה להעביר חוק תקציב. התיקון לחוק היסוד נתן גם ארכה חד-פעמית של 120 יום למעבר תקציב לפני פיזור הכנסת. עד להכרעת הדין, ממשלת נתניהו-גנץ כבר נפלה, והתקיימו בחירות. מאחר שהתיקון לחוק היסוד נחקק כהוראת שעה, שפג תוקפה, לא נותר לשופטים אלא להוציא התראת בטלות, כך שאם יחוקק חוק יסוד דומה בעתיד, הוא יבוטל.
מדוע בחרו השופטים להתערב? השופטים התמקדו רק בתוספת התקציבית של 11 מיליארד השקלים. הם סברו כי מדובר במקרה "מובהק" או "קצה", בו הכנסת השתמשה לרעה בסמכותה לכונן חוקי יסוד. הם נימקו שמדובר בתיקון על דרך הוראת שעה זמנית, שעה שחוקה אמורה להיות יציבה. הם גם קבעו כי התיקון היה בגדר חקיקה פרסונלית, תפור לצרכים הקואליציוניים של ממשלה ספציפית. הם סברו כי דרך המלך הייתה להעביר חוק תקציב.
אולם דומה כי מקרה זה כלל לא הצדיק התערבות שיפוטית בחוקי יסוד. התוספת התקציבית הייתה זניחה באופן יחסי לתקציב השנתי של השנה הקודמת. התוספת גם לא חרגה מנוהגה השכיח של הכנסת להעביר תוספות כספיות גדולות דרך קומבינות שונות, בחקיקה נפרדת מהתקציב השנתי. חמישה מתוך 11 מיליארד השקלים נבעו מגידול אוכלוסין, ו-3 מיליארד שקל יועדו לצורכי ביטחון. התוספת גם נבעה בחלקה מדרישות האופוזיציה לממן תוכניות חשובות, כגון נוער בסיכון.
למעשה, מנגנון התקציב ההמשכי, עליו הגנו השופטים בחרדת קודש, נחקק ברוב של 55:32 חברי כנסת. לעומת זאת, התיקון הפגום לחוק היסוד עבר ברוב נדיר של 67:37 חברי כנסת. חשוב להבהיר כי התיקון לחוק היסוד לא ויתר על הדרישה להעביר תקציב שנתי, והממשלה אכן נפלה ב-2020 בגין אי-מעבר חוק תקציב.
לא הפעם הראשונה
זו אינה הפעם הראשונה בה בית המשפט מתערב בחוקי יסוד העוסקים בתקציב. הדוקטרינה שבית המשפט עלול להכריז כי הכנסת השתמשה לרעה בסמכות מכוננת, נולדה בהקשר של התקציב הדו-שנתי. ח"כ רוני בר-און ומפלגת קדימה עתרו ללא הצלחה נגד התקציב הדו-שנתי, בטענה כי הוא מצמצם את יכולת האופוזיציה להפיל ממשלה באמצעות אי-מעבר חוק תקציב שנתי.
תקציב דו-שנתי הפך לחלק מהנוף החוקתי הישראלי מאז 2009 באמצעות חקיקת חוקי יסוד זמניים, טובים לשנתיים בכל פעם. לבסוף, בית המשפט השתכנע ב-2017 להוציא התראת בטלות, כי אם הכנסת תאמץ שוב תקציב דו-שנתי בהוראות שעה, הוא יתערב. השופטים גם ביקרו בחריפות את רעיון התקציב הדו-שנתי, והעלו ספק גדול אם יהא תקף, אף לו יאומץ כמנגנון של קבע.
האירוניה היא שבנימין נתניהו ביקש ב-2020 להעביר תקציב חד-שנתי, בניגוד להתחייבותו בהסכם הקואליציוני. נתניהו הבין כי רק דרך אי-מעבר חוק תקציב הוא יכול להיוותר ראש ממשלה (ולו רק ראש ממשלת מעבר) ולהפר את ההסכם הקואליציוני. לעומתו, בני גנץ דרש תקציב דו-שנתי, מחשש שאחרת לא יקוים הסכם הרוטציה עימו. כך נפלה הממשלה.
בית המשפט לא אהב את תרגילי נתניהו בלשון המעטה, אף שנתניהו לא מוזכר על-ידו. הלכת שפיר מגנה את התופעה של ריבוי תיקוני חוקי יסוד על דרך הוראת שעה מאז הכנסת ה-18. למעשה, בכנסת ה-18 עלה נתניהו לשלטון בפעם השנייה, נולד התקציב הדו-שנתי, ורבו הוראות שעה בחוקי יסוד. בכל אלה אין כדי לכסות על העובדה שדוקטרינה של שימוש לרעה אשר נולדה נגד תקציב דו-שנתי, יושמה ב-2021 כי לא עבר תקציב דו-שנתי.
השופטים ביקשו לשוות לדוקטרינה זו אופי צורני-פורמלי. הם הצהירו כי אין הם מתערבים בתוכן של חוקי יסוד, כי ספק אם יש להם סמכות לכך. מכוחה של הדוקטרינה, חוקי יסוד אמורים לשאת אופי כללי ויציב. מטבעה של דוקטרינה פורמליסטית, שקל לעקוף אותה באופן פורמליסטי. הכנסת עקפה דוקטרינה זו מיידית. אומנם בית המשפט ביטל את התקציב הדו-שנתי ב-2017, אך ביטול זה לא מנע מהממשלה להעביר בשנת 2018 תקציב חד-שנתי לשנת 2019, שנה מראש. זו גם הסיבה ש"רק" ב-2020 לא עבר חוק תקציב שנתי, והדבר אכן הביא לנפילת ממשלה.
הממשלה הדו-ראשית של בנט-לפיד תיקנה אף היא את חוק יסוד: הכנסת בנושאי תקציב. יועציה המשפטיים למדו היטב את הלכת שפיר. הם דאגו כי יהא מדובר בתיקון של קבע, ולא חלילה הוראת שעה. הם האריכו את המועד להעברת תקציב שנתי ב-45 ימים פלוס שבתות וחגים, במקום 120 ימים שנוספו בממשלת נתניהו-גנץ. לא פחות חשוב, הם חלילה לא העבירו תקציב דו-שנתי. הם פשוט העבירו באותו היום שני תקציבים חד-שנתיים: האחד לשנת 2021 והשני לשנת 2022.
חוקי תקציב אלה לא עברו ברוב גדול של 67:37 חברי כנסת, שלא הגן על התוספת התקציבית בהלכת שפיר, אלא חוק תקציב לשנת 2022 עבר ברוב של 59:56 חברי כנסת. למעשה, לא נמצא אפילו רוב בכנסת להביע אמון בממשלה באמצעות תקציבה לשנה זו. אולם כל עוד משתמשים בטכניקה הנכונה, אין מדובר חלילה בשימוש לרעה בסמכות מכוננת.
לאור פסיקת בית המשפט, חוקי יסוד שהם על דרך הוראת שעה ייעלמו ככל הנראה מהנוף הישראלי. ברירת המחדל תהא שהסדרים לא ראויים, שבעבר נחקקו כהוראת שעה עם תאריך תפוגה, יישארו עימנו כהסדרים קבועים. אין מדובר בחשש תאורטי. ממשלות נתניהו אמצו חוקי יסוד על דרך הוראת שעה בשלושה נושאים: תקציב דו-שנתי, הסרת מגבלת 19 שרים בממשלה והחוק הנורבגי המאפשר לשרים שהתפטרו מהכנסת לחזור ולכהן בה גם בהיעדר בחירות. כל ההסדרים האלה עדיין מצויים עימנו, חלקם במתכונת "על סטרואידים". דומה כי נזקיה של דוקטרינת השימוש לרעה בסמכות מכוננת עולים על תועלתה.
הכותבת היא פרופסור חבר בבית הספר הארי רדזינר למשפטים, אוניברסיטת רייכמן