להגדרה של נכס דיגיטלי ולהשפעתו על מאזן התשלומים במשק יש חשיבות בשאלה מי הרגולטור שייפקח עליו ● בנק ישראל מבהיר כי ייפקח רק על מטבעות יציבים, ומנגד יו"ר רשות ני"ע מוכנה לפקח על כלל המטבעות הדיגיטליים ● אבל מה לגבי שירותי התשלום ונותני השירותים?
ענת גואטה, אביגדור ליברמן ואמיר ירון / צילום: ענבל מרמרי, יוסי זמיר ובנק ישראל
דמיינו מה יקרה למשל כשקצבאות הפנסיה לא יעברו דרך הבנקים אלא ישירות דרך חברת הביטוח? או כשהאפליקציה שבאמצעותה אתם משלמים תציע להשאיר אצלה את כספכם במקום שיעבור לבנק? המציאות הזו קיימת בארה"ב ולא רחוקה מלהתממש גם בישראל, אבל גבולות הגזרה לגבי זהות ומהות הנכסים הדיגיטליים מטושטשים, וכך גם החלוקה מי מבין הרגולטורים ייפקח על איזה היבטים של עולמות התשלומים העתידיים: רשות ניירות ערך, רשות שוק ההון או בנק ישראל.
כשמדברים על רגולציה בעולמות התשלומים הדיגיטליים צריך לזכור כי חלק מאמצעי התשלום, כמו אפליקציות למיניהן, נשענים על מערכות התשלומים הקיימות. מצד שני, ישנם מטבעות דיגיטליים שעדיין אינם מוגדרים בישראל כמטבע ולכן אינם חלק מעולמות התשלומים הלגיטימיים. אך בכל זאת, הטכנולוגיה שבבסיסם - הבלוקצ'יין - עשויה לקחת חלק בעולם התשלומים העתידי, וכפי שנחשף בגלובס, גם בנק ישראל בוחן הנפקת שקל דיגיטלי, על גבי תשתית את'ריום.
כבר כיום מערך התשלומים בישראל הוא דיגיטלי ברובו, אבל הוא מתבסס על מערכות שמפוקחות על ידי בנק ישראל. רק בשנה החולפת נכנסו לפעילות בישראל תשעה ארנקים דיגיטליים המבוססים על מערכת התשלומים הקיימת ובראשם גוגל פיי, אפל פיי, מקס, ביט ולאומי. כל אפליקציות התשלום המקומיות מתבססות על כרטיסי אשראי או במילים אחרות - הן חלק ממחזור הכסף של בנק ישראל. הפיקוח כולו נמצא תחת בנק ישראל, בשני כובעים: כמפקח על עולמות התשלומים וכמפקח על הבנקים. לא פעם, התפקידים הללו מתנגשים.
ומה אם מטבע דיגיטלי הוא נייר ערך?
נוסף לאפליקציות התשלומים של ענקיות הטכנולוגיה והבנקים, גם שורה של חברות פינטק מעוניינות להיכנס לפעילות בישראל. לפי מצגת של עודד סלומי, מנהל מחלקת מערכות תשלומים וסליקה וחבר הנהלה בבנק ישראל, מתוך 21 יוניקורנים בתחום הפינטק בישראל 14 הם בעולמות התשלומים, שרובם אינם פועלים כאן לעת עתה.
וכאמור, החלוקה מי מהרגולטורים צריך לפקח על איזה תחום טרם ברורה. לאור החלטת ממשלה מאוגוסט האחרון, רשות ניירות ערך למשל צפויה להחזיק בסמכות על הפיקוח על נותני שירותי תשלום. אבל בפועל עד להשלמת החקיקה רשות שוק ההון עדיין מחזיקה בסמכות לתת רישיונות לנותני שירותים פיננסים, ובכללם כאלה הנותנים שירותי תשלום - שכן גם ספק של העברת כספים צריך רישיון מתוקף היותו מחזיק או מעביר הכסף. מצד שני, גם לבנק ישראל יש סמכות למתן רישיונות לנותני שירותי תשלום שכן הוא זה שמפקח על סולקים, על חברות כרטיסי האשראי ועל הבנקים.
ומה לגבי הקריפטו? שר האוצר אביגדור ליברמן הבהיר בוועידת ישראל לעסקים של גלובס כי אם מדובר בנייר ערך, אזי רשות ני"ע תפקח, אך אם יוגדר כמטבע - בנק ישראל הוא המפקח על המטבעות. "קודם צריך להבין מי הרגולטור. רשות שוק ההון? רשות ניירות ערך? בנק ישראל? קריפטו זה נכס פיננסי או נייר ערך? אין הגדרות משפטיות, זה מאוד מורכב. עד סוף 2022 אני מאמין שנאגד את זה בחקיקה", אמר ליברמן. אבל נגיד בנק ישראל אמיר ירון הבהיר באותה ועידה כי אין בכוונת בנק ישראל לפקח על הביטקוין, שאינו מוגדר כמטבע והוא לא מגובה על ידי גוף כלשהו, מה שמפחיד את הרגולטור, ובצדק. מנגד יו"ר רשות ניירות ערך ענת גואטה הבהירה כי הרשות מוכנה לקבל על עצמה את הפיקוח על הקריפטו. כך שלבסוף להגדרה של הנכס הדיגיטלי ולשאלה האם הוא משפיע על מאזן התשלומים במשק יש חשיבות לגבי ההחלטה מי הרגולטור שייפקח על התחום. הקשיים הרגולטוריים גם בלמו גורמים עסקיים מלהתחיל לפעול בישראל.
"חוסר הוודאות מקשה על לקוחות בחו"ל"
הוועדה לבחינת אסדרה של הנפקת מטבעות קריפטוגרפיים של הצוות הבין-משרדי בהובלת האוצר המליצה על הקמת "ארגז חול רגולטורי" שיאפשר סביבה רגולטורית ניסיונית המותאמת לחברות פינטק, מבלי שהדרישות הנהוגות יהוו חסם. הוועדה חילקה את המטבעות הקריפטוגרפיים לשלושה סוגים: Currency Tokens - אמצעי תשלום, סליקה או סחר חליפין בלבד, שאינם מקנים זכויות נוספות (כגון הבטחה לתשואה או בעלות בנכס נוסף) ואינם נשלטים על ידי גורם מרכזי; Utility Tokens - מגלמים זכות למוצר או לשירות, ונרכשים למטרת צריכה ושימוש בלבד ולא למטרת השקעה. גם מטבעות אלה לא ייחשבו נייר ערך; ו-Security Tokens - אלה מקנים זכויות דומות לניירות ערך ועל כן מכל השלושה רק מטבעות אלה ייחשבו נייר ערך. המלצת הוועדה היא כי אם הצעה ומכירה של נכסים קריפטורפיים מהווה הצעה ומכירה לציבור של ני"ע, רשות ניירות ערך היא בעלת הסמכות.
"חוסר הוודאות הרגולטורית בתחום התשלומים, כמו גם בתחום המטבעות הדיגיטליים, מקשה על לקוחותינו הבינלאומיים לקבל החלטה מושכלת לגבי פעילות בישראל", ציינה עו"ד נטע דורפמן-רביב, שותפה במחלקת הבנקאות והמימון במשרד הרצוג פוקס נאמן המתמחה ברגולציה פיננסית ובתחום התשלומים. "מבנה הפיקוח המורכב והחפיפות בתחומי הפיקוח בין הרגולטורים השונים אינו מקדם פעילות בישראל, שכן הוא מרתיע גופים זרים מלפעול בישראל או להרחיב בה את פעילותם. גם לקוחותינו המקומיים בתחומים אלה נדרשים לעלויות רגולטוריות לא מבוטלות בשל חוסר הוודאות".
הנגיד ירון: "שקל דיגיטלי כרוך גם בסיכונים"
נוכח ההתפתחויות עולה כאמור שאלה האם צריך להנפיק שקל דיגיטלי, כלומר, לאפשר לציבור לעשות שימוש גם בכסף של הבנק המרכזי בממד הדיגיטלי. "זו שאלה מאוד רלוונטית", אמר לגלובס נגיד בנק ישראל אמיר ירון. אך האם ישראל צריכה להיות חדשנית בעולמות המטבעות הדיגיטליים בהקשר של השקל הדיגיטלי? הרי טעות ביישום יכולה לעלות הון עתק למשק ואולי עדיף ללמוד מהעולם בהקשר זה וליישם אחריהם. לדברי ירון, "בעוד שמספר מדינות מתפתחות כבר מצויות בשלב יחסית מתקדם של פיילוטים ואפילו התחילו להנפיק מטבע כזה לציבור הרחב, אף מדינה מפותחת, מהסוג של המדינות שרלוונטיות לנו להשוואה, עוד לא קיבלה החלטה להנפיק מטבע כזה. הנפקה של שקל דיגיטלי תהיה החלטה מאוד מהותית, וזה צעד שגם כרוכים בו סיכונים".
הנגיד הדגיש, כי "מה שברור לי הוא שההתפתחויות הללו בעולם אמצעי התשלום והמטבעות למיניהם, רלוונטיות בהקשר של השפעה של ניהול מדיניות מוניטרית, בעיקר אלו של מטבעות יציבים ועולמות הדפסת הכסף. לכן גם בעולם וקל בחומר בארץ, הבנקים המרכזיים הם אלו שיהיו חייבים להיות אחראים ומפקחים על הנושא הזה".
עו"ד אסתי הדר, שותפה במחלקת הבנקאות והמימון במשרד הרצוג פוקס נאמן, אמרה כי "בהתאם לטיוטת המודל שפרסם בנק ישראל, ככל שיונפק שקל דיגיטלי הוא יתבסס על גישה המכונה 'Two Tier' שבמסגרתה יהיה שיתוף בין המגזר הציבורי (בנק ישראל) למגזר הפרטי (בנקים, חברות כרטיסי אשראי וחברות טכנולוגיה ופיננסים מהארץ ומהעולם), שיוכלו לפתח יישומים חדשניים על גבי הפלטפורמה הבסיסית שיפתח בנק ישראל. זו יכולה להיות הזדמנות לחברות פינטק להשתלב בעולם התשלומים, דבר שמגביר את הצורך בוודאות רגולטורית. כמו כן, בשלב זה עדיין לא ידוע על בסיס איזו טכנולוגיה יונפק השקל הדיגיטלי, מה שיוצר אי ודאות טכנולוגית ומקשה על חברות הפינטק להיערך לכך".
בשורה התחתונה, עולם התשלומים הדיגיטלי מציב אתגר משמעותי בפני הפיקוח הפיננסי ולא רק בישראל. הוועדה לשינוי מבנה הפיקוח הפיננסי בישראל שקמה על מנת לפתור התנגשויות רגולטוריות שבין הגופים רק יצאה לדרכה, ומנכ"ל האוצר רם בלינקוב העומד בראשה אמר לגלובס כי הנושא נמצא בתחילת הדרך. לא מן הנמנע כי הפתרון לסוגיה המורכבת נעוץ באיחוד סמכויות או איחוד של הגופים המפקחים כמקובל במדינות שונות בעולם.