חריש. הנתונים העדכניים ביותר מייצגים את שנת 2017 / צילום: תמר מצפי
בסיסי נתונים מהימנים ועדכניים הם תנאי סף לקבלת החלטות מושכלת. אלא שגם
בעידן עתיר מערכות מידע, חלק גדול מהנתונים הכלכליים והדמוגרפיים המשמשים לקביעת מדיניות, אינו מספק - אם בשל קשיים באיסוף מידע, בעיות מדידה או סילופים סטטיסטיים. סדרת הכתבות "חורים בנתונים" צוללת לעומק הדאטה שעל בסיסה
נקבעת מדיניות במגוון תחומים כלכליים, ובוחנת כיצד אי דיוק בנתונים עלול להוביל למסקנות שגויות ולהחלטות מוטעות
לדירוג הסוציו-אקונומי של הרשויות המקומיות בישראל יש משמעות אדירה עבור כמעט כל תושב שגר בהן. כך למשל, לרשות מקומית שנמצאת בדירוג נמוך הפעוטונים יהיו מסובסדים, בתי הספר והגנים מקבלים סיוע בהסעות, הזנה וסייעות, העירייה זוכה ל"מענק איזון" מהמדינה היישר לקופתה, והתושבים זכאים להשתתפות בתכניות רבות של משרד הרווחה. לכן, מדובר במלכוד קלאסי - לא מעט רשויות מעדיפות להתברג בתחתית כדי לקבל תקציבים נוספים. אבל לא פחות מטריד: לא ממש ברור מה קובע את הדירוג ואיך מצליחים לטפס או להידרדר ברשימה החשובה של האשכולות החברתיים-כלכליים של הלשכה המרכזית לסטטסטיקה (הלמ"ס).
ב-2016, למשל, ראש העיר ירושלים דאז ניר ברקת הודיע בשמחה וחדווה שעירו הידרדרה מאשכול 4 לאשכול 3. בהודעה לתקשורת הוא בישר בחגיגיות ש"ירושלים זקוקה לתקציבים ממשלתיים משמעותיים. הגדרת ירושלים באשכול סוציו אקונומי 3 תשקף נאמנה יותר את העיר כפי שאנו מבקשים זמן רב, תאפשר העברת תקציבים גדולים יותר לירושלים שיורגשו על ידי התושבים ותגדיל את הצדק החלוקתי". לעומתו, יצחק קשת ראש העיר חריש התבשר בפרסום האחרון של הלמ"ס שהיא זינקה מאשכול 3 ל-5 עקב כניסת אוכלוסיה חזקה. בשל כך, "נקבל פחות כסף לפעילויות תרבות, וזה אומר שבשנת הלימודים הבאה סבסוד צהרונים וקייטנות מטעם משרד החינוך יהיה נמוך יותר, ושמחיר ההשתתפות בהם יהיה גבוה יותר".
אחד התפקידים המרכזיים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה הוא חלוקת הרשויות לאותם "אשכולות" כלכליים. החל מהרשות המקומית הענייה ביותר באשכול 1 (מועצה אזורית נווה מדבר) לעשירה ביותר באשכול 10 (סביון).
המדד מחושב באמצעות נוסחה מורכבת שכוללת 14 קריטריונים שנמדדים על ידי 6 גופים שונים. הקריטריונים כוללים נתונים דמוגרפיים, כמו הגיל החציוני, כמות הילדים והקשישים ושיעור המשפחות מרובות הילדים; מאפייני השכלה כמו ממוצע שנות הלימוד ואחוז בעלי תואר אקדמי, וכמובן נתונים כלכליים פשוטים כמו ההשתתפות בשוק העבודה, כלי רכב למשפחה, ימי שהיה בחו"ל, וכמובן - הכנסה לנפש. להרכב המדויק של המדד חשיבות גדולה לרשויות: חיים ביבס, יו"ר מרכז השלטון המקומי, אמר למרכז המחקר והמידע של הכנסת ש"כל שינוי בו מוביל לשינויים רחבי היקף בתקציבי הרשויות המקומיות. למשל, רשות מקומית שעלתה בסיווג החברתי-כלכלי מאשכול 3 לאשכול 4 תינזק מבחינת התקציבים המועברים אליה בעשרות אחוזים, אף שבפועל לא חל שום שינוי ברשות עצמה או באוכלוסייתה פרט למדידה".
"התחלנו להכין את המדד לפי המפקדים ב-1983 ושכללנו את השיטה ב-1995" מסבירה לואיזה בורק, מנהלת אגף בכיר מתודולוגיה סטטיסטית בלמ"ס. "אנחנו אוספים את המדד ממשרדים שונים בדרכים שונות. בדרך כלל אנחנו שומרים על מתודולוגיה סטטיסטית, הפעם האחרונה ששינינו הייתה במדד 2013: נכנס זמן השהיה בחו"ל, שווי רכב ותוספות לחינוך. יש גם שינויים במשקולות שנותנים לכל משתנה, כדי לשמור על היחסיות והאחידות של המדד ככלל".
עדיין מתבססים על המפקד הלאומי של 2008
למורכבות המדד יש השלכות נוספות: קשה לאסוף את כל הנתונים הנדרשים, מה שאומר שניתן לפרסם אותו רק אחת לשנתיים, ובעיכוב של 4 שנים. כעת, למשל, המדד החברתי כלכלי מייצג את נתוני 2017, וזה יישאר נכון עד דצמבר 2022. זה הוביל לאחרונה לאבסורד בעקבות משבר הקורונה. נוצא מצב בו ישובים שנפגעו קשות מהקורונה חוו קיצוץ תקציבי בדצמבר 2020, משום שבין 2015 ל-2017 מצבם השתפר. כך, הפגיעה הקשה בישובים ערבים לדוגמה, או הזינוק בשיעור האבטלה לא השפיעו כלל על המדד שקובע כמה סיוע ושירותים קהילתיים יקבלו הערים.
דוגמה נוספת לשינויים הדרמטיים שקורים בין מועד איסוף הנתונים לפרסומם אפשר לראות גם בעיר חריש. האוכלוסייה בה גדלה ומשתנה במהירות - על פי הלמ"ס, בסוף 2019 אוכלוסייתה מנתה 13,232 איש, וזו זינקה ל-27,143 באומדני הלמ"ס לסוף 2021. כלומר - היא יותר מהכפילה את אוכלוסייתה בזמן הזה. אך הנתונים העדכניים ביותר לגביה מייצגים, כאמור - את שנת 2017.
זה אפילו לא העיכוב הקשה והבעייתי ביותר של הלמ"ס. "המפקד הלאומי נערך בשנת 2008" הסביר לגלובס יוגב שרביט, יועץ כלכלי לרשויות מקומיות ובעל הבלוג ‘המדד המוניציפלי’. "במפקד, הלמ"ס בחנו לעומק מנעד רחב של פרמטרים ברמת האזור הסטטיסטי ולא במדגם מייצג של כל תושבי הרשות. זה מאפשר תמונה יחסית מדויקת ברמה הסטטיסטית של האוכלוסייה. מאז 2008 בוצעו סקרים שמבוססים על דגימה מייצגת ברמה העירונית, בהתבסס על המידע המדויק שנאסף ב-2008. ככל שהשנים חולפות, המדגם מתרחק משיקוף מצבה האמיתי של הרשות מכיוון שיש אזורים בערים שעוברים שינויים וייתכן שדגימות של אזורים מסוימים נעשו על אוכולוסייה שאינה מייצגת יותר את האזור הסטטיסטי. הכיול הבא של הנתונים יתבצע רק בשנת 2023".
אולי עדיף שהמדד יהיה פחות מדויק, אבל מעודכן
למעשה, יש מי שמפקפקים בעצם הצורך במדד כל כך מורכב ומסורבל. מחקר שפורסם ב-2018 בכתב העת "הרבעון לכלכלה" של האגודה הישראלית לכלכלה בדק מה יקרה אם הישובים ידורגו לפי המדד הפשוט ביותר, של הכנסה לנפש. התוצאה המדהימה היא שהמדד שמכיל רק קריטריון אחד היה זהה ב-98% למדד המורכב והמסובך שדורש שיתוף פעולה בין 6 גופים ממשלתיים תחת ניצוח הלמ"ס. המחקר נעשה על ידי מספר חוקרים בכירים, כולל פרופ’ שלמה יצחקי מהאוניברסיטה העברית שכיהן בין 2001 ל-2012 כסטטיסטיקן הלאומי (מנהל הלמ"ס) ויולנדה גולן שאף היא עבדה בלמ"ס, וכיום משמשת כממונה על העמדת המידע לציבור ברשות האכיפה והגביה. הבדיקה נעשתה על האשכולות בשנים 2006 ו-2008, אך לדברי החוקרים, המתודולוגיה של הלמ"ס לא השתנתה מהותית, ותוצאות המחקר עודן רלוונטיות.
חוקר נוסף שהיה שותף בכתיבת המחקר, פרופ’ אביעד טור-סיני ממכללת עמק יזרעאל והאוניברסיטה העברית, סיפר לגלובס ש"ניסינו להבין איך אפשר לטייב את הידע הסטטיסטי. לא כל הנתונים בעלי אותה משמעות סטטיסטית, והאינטרסים בנושא הם כבדי משקל. בעבר המדד פורסם פעם ב-4 שנים, ורק לאחרונה הצליחו לפרסם אותו אחת לשנתיים. מדד פשוט שמבוסס על ההכנסה לנפש יכול להתפרסם פעם בשנה במועד קבוע, ולהיות צפוי וחזוי בלי סכנה לשינוי פתאומי בצורת המדידה".
עם זאת, יש חסרונות גם בהצעה כזאת. במחקר עצמו, כותבים החוקרים, "אוכלוסיית המועצות האזוריות שונה במהותה מאוכלוסיות הרשויות המקומיות, וכדאי להשתמש בדירוגים שונים לשתי הקבוצות הללו". זאת, כנראה, מכיוון שמועצות אזוריות כוללות ישובים בעלי אופי ואוכלוסייה שונים במהותם, והערבוב שלהם יחד יוצר עיוותים סטטיסטיים.
מבחינת הלמ"ס, אין כאן שום בעיה. "למה שלא יהיו את כל המשתנים? למה לא?" תוהה בורק, "אנחנו רוצים את ההכנסה, ההשכלה וגם את כל שאר הפרמטרים. בהכנסה לנפש יש בעיה - אין לנו את ההכנסות מהון והכנסות משכר דירה והעברות מחו"ל. כשיש מכלול של 14 משתנים, אפשר לראות שמי שעשיר באמת עשיר בכל הפרמטרים ולא רק בהכנסה".
אלא שבעיני אריאל קרלינסקי, חוקר כלכלי בכיר בפורום קהלת: "המחקר של טור סיני, יצחקי וגולן מציג בצורה יפה שלמרות שהכנסה לנפש נתפסת כמדד צר מדי שלא מודד בצורה מהימנה את מורכבות החיים, המתאם של הכנסה לנפש עם כל הדברים הטובים הוא כל כך חזק שהוא מהווה ברומטר מצוין מבלי שנצטרך להיכנס לשאלות מורכבות כמו שקלול פרמטרים, מה חשוב יותר ממה ומאיפה נשיג נתונים אמינים בקצב מספיק גבוה".
לא תמיד יש קשר בין התושבים לעושר הרשות
בעיה נוספת היא שפעמים רבות, אין קשר בין איתנותם הכלכלית של תושבי רשות מסוימת לבין איתנותה הפיננסית של הרשות עצמה. ההכנסות של רשות נובעת תלויות בגביית ארנונה, המושפעת מאוד מהיחס בין השטחים למגורים (שהארנונה שלהם היא זולה על פי חוק) לבין שטחי המסחר והתעשייה שניתן לגבות מהם ארנונה גבוהה בהרבה. יכול להיות ישוב פרברי שתושביו עשירים מאוד, אך הרשות המקומית אינה איתנה ברמה הפיננסית בשל מחסור בשטחי מסחר.
"הבעיה מוכרת ואנחנו מטפלים בזה". אומרים בלמ"ס, "אבל המדד שלנו בסוף מודד את הרמה הכלכלית של התושבים, לא של היישוב. אנחנו מודדים את זה, ואנחנו לא אחראים על השימוש שעושים בנתונים שאנחנו מספקים. אנחנו אנשי מקצוע, לא קובעי מדיניות".
נוצר מצב במסגרתו גם הנתונים הסטטיסטיים עצמם בעייתיים, והשימוש השגוי בהם מקצין את הבעיה. מתוך כוונה טובה לכלול את כל מאפייני העושר, נוצרים פערי זמן אדירים שהופכים את הנתונים ללא רלוונטיים כבר ברגע שהם מתפרסמים. זאת, בזמן שמדידה פשוטה של ההכנסה לנפש, למרות כל פגמיה וחסרונותיה - מסוגלת להביא לתוצאה דומה מאוד. והכי בעייתי - המדידה הזאת משמשת לתקצוב רשויות מקומיות וסיוע ממשלתי שמחליף את תקציבי הרשות, בצורה שאין שום קשר בינה לבין יכולותיה הפיננסיות של הרשות המקומית עצמה.