השבועות האחרונים העלו לכותרות שאלות לגבי האופן שבו פועלות רשויות החוק בישראל. החל מהתנהלות המשטרה שמפרה או לא מפרה את החוק שעליו היא אמונה, וכלה בהתנהלות בתי המשפט עצמם. אילו שיקולים מפעיל שופט לפני שהוא חותם על בקשה להאזנת סתר שמגישה לו המשטרה? מה המשמעות של מהלכים כאלה שנעשים במעמד צד אחד? ומי מפקח על כל זה?
אבל יש מי שלא היו זקוקים לכותרות המטלטלות של פרשת "NSO והמשטרה" כדי להטיל ספק במערכת אכיפת החוק בישראל. המקרה שבו אנחנו עוסקים השבוע קשור לשגרה שנמשכת מאז קום המדינה -וביתר שאת מאז 1967 - וכבר מזמן לא מטלטלת את רובנו: המעצר המינהלי.
על-פי דיווחים בתקשורת, שנשענים על מקורות פלסטיניים, בסוף השבוע הבא צפוי להשתחרר העציר המינהלי ופעיל הג'יהאד האסלאמי הישאם אבו הוואש. אבו הוואש זכה לכותרות בתקשורת על רקע שביתת הרעב הארוכה שניהל. בתחילת ינואר, התראיין בעניינו ח"כ עופר כסיף ברדיו 103FM, וכשהמראיין, גולן יוכפז, הזכיר לו שבית המשפט קיבל את עמדת השב"כ שמדובר באדם מסוכן, כסיף ביטל זאת בהינף יד. "זה לא מעניין אותי", השיב. "בית המשפט הוא מזמן חותמת גומי של השב"כ בדברים האלה. מעולם הוא לא פסל, עד כמה שאני זוכר, מעצר מינהלי".
מעצרים מינהליים הם כלי עוצמתי, דרקוני כמעט, שמופקד בידי המדינה. האם יכול להיות שבתי המשפט בישראל מאשרים אותם בצורה כל כך גורפת עד שאין בנמצא אפילו דוגמה אחת למקרה שבו השופטים לא נענו לבקשת המדינה בעניין? בדקנו.
במעמד צד אחד
אז מהו מעצר מינהלי ומה כל כך מיוחד בו? באופן כללי, מדובר במעצר שנעשה לא בגלל חשד לעבירה, אלא בגלל חשש ממה שהעצור יבצע. חוק סמכויות שעת חירום (מעצרים) קובע שכדי לבצע מעצר מינהלי יש צורך ב"יסוד סביר להניח שטעמי ביטחון המדינה או ביטחון הציבור מחייבים שאדם פלוני יוחזק במעצר". מי שרשאי לחתום על צו המעצר הוא שר הביטחון. תוקף הצו יכול להיות עד חצי שנה, עם אפשרות להאריכו בכל פעם בחצי שנה נוספת.
אבל הוראת החוק הזאת חלה רק בתחומי הקו הירוק, ומעצרים מינהליים של אזרחים ישראלים הם נדירים. ביהודה ושומרון לא הוחל החוק הישראלי, ולכן שם המעצרים המינהליים פועלים לפי צו בדבר הוראות ביטחון מס' 1651. בהתאם, שם מי שחתום על הצווים אינו שר הביטחון אלא המפקד הצבאי באזור. ואם בתחומי הקו הירוק עצור מינהלי חייב לראות נשיא בית משפט מחוזי תוך 48 שעות, כדי שזה יעיין בחומרים שיוכיחו שהעצור מהווה סכנה לציבור ויאשר את הצו, בשטחי יהודה ושומרון על העצור לראות שופט צבאי תוך שמונה ימים, והערעור נעשה בבית הדין הצבאי לערעורים. כמובן שגם על החלטות בית הדין הצבאי ניתן לערער לבג"ץ.
בכל המקרים ניתן לדון בראיות במעמד צד אחד, והתביעה אפילו לא חייבת לספר לעציר המינהלי או לסנגוריו אילו ראיות עומדות נגדו. היכולת להאריך את הצווים מעת לעת מאפשרת להחזיק אנשים במעצר גם לאורך שנים מבלי שבית המשפט יפסוק בעניינם. וכשזה המצב, ברור למה לשופטים יש כאן תפקיד קריטי במיוחד.
התחלנו את הבדיקה מחיפוש פסיקות שנתן בנושא בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ, מסיבה שהיא טכנית בעיקרה. הפסיקות הללו נגישות לציבור, בעוד פסיקות של ערכאות אחרות (בכל תחום) נגישות הרבה פחות. חיפשנו וחיפשנו, אבל חוץ ממקרה חריג אחד, שעוד נחזור אליו, לא הצלחנו למצוא מקרים שבהם ביטל בג"ץ החלטות של ערכאות נמוכות בעניין מעצרים מינהליים.
השלב הבא היה להיעזר במי שעוסקים בתחום. עו"ד דן יקיר, מהאגודה לזכויות האזרח, סיפר לנו על מקרה אחד מתחילת שנות ה-90, שלא פורסם באתר בית המשפט העליון. מדובר בעציר תיאסיר מוסטפא שחדה זייד שב-1990 צה"ל ביקש להאריך את המעצר המינהלי שלו. בג"ץ הגיע למסקנה שאין הצדקה לכך, ושהזמן שישב במעצר מינהלי עד אותה נקודה הספיק, ובהתאם הורה לשחרר אותו לאלתר. ומה לגבי מקרים עדכניים יותר? עו"ד יקיר מוצא חשיבות גם בפסיקה שניתנה ממש בינואר האחרון, בעניינו של מאהר מחמוד אחמד ענאתי, שמעצרו קוצר ב-52 ימים, כך שהוא שוחרר ממש השבוע במקום באפריל.
אבל מעבר לשני המקרים האלה, יקיר לא יכול להצביע על דוגמאות נוספות. גם עו"ד מיכאל ספרד, שעוסק בספרו "החומה והשער" מ-2018 בסוגיית המעצר המינהלי, מסמן את המקרה של תיאסיר מוסטפא שחדה זייד מ-1990 כמקרה יחיד.
מי שממש חקרה את התחום באופן מסודר היא פרופ' שירי קרבס מאוניברסיטת דיקין שבאוסטרליה. קרבס חקרה את פסיקות בג"ץ בעתירות שנגעו למעצרים מינהליים במאמר שהתפרסם ב-2013, ובמאמר המשך שפרסמה ב-2014. בשניהם היא הגיעה למסקנה שככלל בג"ץ כמעט שלא מבטל מעצרים מינהליים. לעתים נדירות הוא מקצר את תוקף הצו או דורש שהביקורת השיפוטית תיעשה לעתים תכופות יותר מפעם בחצי שנה.
הקשיחות של בג"ץ לא מקבלת ביטוי רק בנתונים היבשים. במחקריה, קרבס שוחחה עם גורמים שונים המעורבים בדיונים - שופטים, תובעים, סנגורים, נציגי שב"כ ועוד - וקיבלה גם מהם את הרושם שהמשחק פחות או יותר מכור. תובע אחד סיפר לה ש"במקרים מסוימים אפילו הרגשתי שזה היה קל מדי". תובע אחר אמר ש"הטבע האנושי והדינמיקה של התהליך מונעים שימוע הוגן של התיק".
הפתעה בבית הדין הצבאי?
אז בג"ץ לא מתגלה בסיפור הזה כגוף שמאתגר באופן מיוחד את זרועות הביטחון. אבל הוא, כידוע, אף פעם לא התחנה הראשונה בסוגיה, אלא רק ערכאת ערעור. היות שהרוב המוחלט של המקרים נוגע לתושבי יהודה ושומרון, מי שמאשר בשלב ראשון את המעצר המינהלי הם בתי הדין הצבאיים. מה קורה שם? התשובה דווקא פחות טריוויאלית ממה שהיה אפשר לצפות.
התחלנו בפנייה לדובר צה"ל. שם נמסר לנו כי "הטענה לפיה בתי המשפט הצבאיים מאשרים את כל צווי המעצר המינהלי המובאים לאישורם אינה נכונה". הם גם צרפו נתונים. הנה, ב-2020, מתוך כלל הבקשות לצווים באותה שנה, ב-9% "בית המשפט אישר את הצו אך הגביל את שיקול-דעת המפקד הצבאי להאריכו", ב-6% "בית המשפט קיצר את הצו והגביל את שיקול-דעת המפקד הצבאי להאריכו", ב-7% הצו פשוט קוצר, וב-3% הצו בוטל לחלוטין. כלומר, רק ב-75% מהמקרים באותה שנה הצו אושר כמו שהוא.
גם פרופ' קרבס מאשרת כי מהעדויות שאספה דווקא הערכאה הצבאית היא זאת שעליה העצירים יכולים לבנות יותר. הסנגורים שראיינה סיפרו לה שאם יש איזושהי תקווה לזכות בשחרור, גם אם היא קלושה, הרי שהיא שם. אז בתי הדין הצבאיים הם המקלים, ובג"ץ, מגן זכויות האדם, שומר על קו נוקשה? זה לא עד כדי כך פשוט.
בתיקים שפרופ' קרבס בחנה, בין 2000 ל-2010, היא מצאה שיותר משליש מהעתירות לבג"ץ בסוגיה (36%) פשוט נמשכו לפני שהתקיים דיון בעניינן. למה? לעיתים מפני שההגנה הבינה שחומר הראיות נגד העציר חזק מדי, אבל במקרים אחרים העתירה התייתרה כי הצדדים הצליחו להגיע להסדר ביניהם. אנשי השב"כ סיפרו לקרבס שכאשר היה להם ברור שתיק הראיות נגד העציר המינהלי חלש מדי, הם העדיפו להגיע להסדר מוקדם במקום להסתכן בהפסד בבג"ץ. במילים אחרות, במקרים הבאמת גבוליים, שבהם בג"ץ היה יכול להתערב וכך להתנער מתדמית "חותמת הגומי" שמדביקים לו אנשים כמו כסיף, המדינה בעצם העדיפה לוותר מראש. עצם קיומו של בג"ץ, והאופציה לעתור אליו, היוו שוט משמעותי מספיק.
כשאהרן ברק הפך את דעתו
לפני סיום, נפרע את החוב שלנו מתחילת הכתבה. כתבנו קודם שכן מצאנו מקרה חריג אחד שבו בג"ץ ביטל צו מעצר מינהלי. מדובר בתיק שנדון בשנת 2000, ועניינו שני אזרחים לבנוניים שעמדו לדין בשנות ה-80 בגין פעולותיהם נגד צה"ל וצד"ל ברצועת הביטחון. לאחר שהשניים סיימו לרצות את עונשם בסוף שנות ה-90, הם נעצרו במעצר מינהלי. מדוע? איש לא חשב שהם מהווים סיכון ביטחוני, מטרת המעצר הייתה להפוך את השניים לקלפי מיקוח בעסקאות שבויים, בדגש על רון ארד.
האם יש הצדקה להשתמש במקרה כזה במעצר מינהלי? נשיא בית המשפט העליון דאז, אהרן ברק, קבע בדעת רוב, שהמעצר המינהלי יכול לשמש גם לכך. באי-כוחם של העצירים לא ויתרו, והסוגיה עלתה לדיון בהרכב מורחב. הפעם ברק שינה את דעתו, וההרכב הגיע למסקנה שהחוק דורש שהעציר המינהלי ישקף סכנה ממשית. המעצר בוטל והשניים הוחזרו ללבנון.
לקריאה נוספת:
- חוק סמכויות שעת-חירום (מעצרים), תשל"ט-1979
- ynet: העציר המינהלי הישאם אבו הוואש צפוי להתשחרר
- מאמר של פרופ' שירי קרבס: "ביקורת שיפוטית על מעצר מינהלי בבית המשפט העליון"
- מאמר נוסף של פרופ' קרבס: "שופטים, מעצרים ביטחוניים וראיות סודיות"
- פסק הדין של ההרכב המורחב בעניין האזרחים הלבנוניים
