התחדשות עירונית ברמת גן / צילום: רמי חכם
בשבוע שעבר קבעה עיריית רמת גן את שיעור היטל ההשבחה שיונהג בתחומיה בכל הנוגע לפרויקטי התחדשות עירונית: 50%, השיעור הגבוה ביותר האפשרי על פי חוק ההסדרים האחרון. בכך היא מצטרפת לנתניה ולתל אביב-יפו, שהכריזו גם הן לאחרונה על שיעור זהה בכל רחבי העיר (בתל אביב - למעט 18 מתחמים בדרומה). עוד רשויות צפויות לפרסם את החלטתן בעניין עד יום ראשון הבא, בהתאם למועד שקבע החוק - וזה זמן טוב לנסות ולהבין: מהי ההשפעה של החלטות כאלה בשטח?
המתנגדים: "מי שקובע היטל מלא לא רוצה פינוי־בינוי"
"בעיריות שקובעות היטל השבחה מלא כנראה לא רוצים כל־כך לקדם פינוי־בינוי", אומר עו"ד יעקב אטרקצ’י, בעל השליטה ומנכ"ל חברת אאורה. "גם אם הן מצהירות שהן כן רוצות".
השיחה עמו, נציין, נערכה לפני ההודעה של עיריית רמת גן. לדבריו, "הטווח צריך להיות בין פטור מלא לבין חצי מהשיעור, 25%, כך שבמקומות שהעירייה רוצה מאוד לבצע התחדשות עירונית, היא תעניק פטור מלא. היטל מלא? שלא יספרו סיפורים: עיריות כאלו לא רוצות התחדשות עירונית אצלן, חד-משמעית, ולא משנה אילו סיסמאות הן מפזרות בעיתונים. התושבים שלהן צריכים לדעת שהעירייה לא רוצה אצלה התחדשות עירונית".
כאמור, החלטת עיריית רמת גן הייתה לקבוע היטל השבחה מלא בכל רחבי העיר: העירייה פיצלה את שטח העיר לתשעה אזורים, אבל שיעור ההיטל בעיר אחיד: 50%, הגבוה ביותר שניתן לקבוע על פי חוק ההסדרים. בערים שבהן לא יוחלט על שיעור היטל השבחה עד ראשון הבא, ייקבע כברירת מחדל שיעור היטל של 25%.
קביעת שיעור היטל השבחה אמורה, מצד אחד, ליצור סדר ולהגביר את הוודאות בענף: מדובר בקביעה שתהיה תקפה לחמש שנים, שבהן היזמים ידעו מראש, בכל אזור בעיר ובכל מגרש ספציפי, מה יהיה היטל ההשבחה.
כפי שאמר מנהל הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, עו"ד אלעזר במברגר, בראיון לגלובס, "בפועל מדובר אף על יותר מחמש שנים, שכן כל תוכנית שתוגש במהלך אותן חמש שנים תיהנה משיעור ההיטל שנקבע על ידי העירייה, גם אם קידום התוכנית במוסדות התכנון יימשך בפועל גם לאחר סיום התקופה".
מן הצד השני, בעיר כמו רמת גן, שראש העיר שלה כבר הצהיר לא פעם ולא פעמיים כי פינוי־בינוי הוא הדרך היחידה לחדש את העיר, נשאלת השאלה אם שיעור של 50% לא יביא לתוצאה הפוכה - מיעוט פרויקטים חדשים של התחדשות של העיר, בשל חוסר כדאיות כלכלית.
בעיריית רמת גן בטוחים שהתשובה לכך שלילית, ואומרים: "במחירים של רמת גן, שכבר הולכים ומצמצמים את הפער ההיסטורי ממחירי תל אביב, אין חשש לחסמי היתכנות כלכלית. ההחלטה על היטל השבחה בשיעור 50% לא מתנגשת עם תפיסת העירייה, אלא מעודדת ומבטיחה את עתיד ההתחדשות העירונית כך שתהיה טובה גם לעיר, ולא רק לקבלנים".
"ההחלטה של עיריית רמת גן עשויה לסתום את הגולל על פרויקטים של פינוי־בינוי המקודמים בעיר", אומרת נוי דותן, סמנכ"לית פיתוח עסקי והתחדשות עירונית אלמוגים, "בטח ובטח כאשר העירייה, באופן מובהק, אינה תומכת בפרויקטי התחדשות עירונית מסוג תמ"א 38. המצב הזה יכול לגרום לעצירת ההתחדשות באזורים מסוימים בעיר, בשל אי כדאיות כלכלית, זאת למרות הוודאות בעניין היטלי ההשבחה לשנים הבאות".
"כל ממד של ודאות בתחום עוזר ליזם לקבל החלטות מושכלות", אומר הראל פרץ, מנהל תחום התחדשות עירונית בקבוצת גבאי, "אבל אני לא יודע אם קביעת שיעור היטל השבחה ספציפי לפי מתחמים או אזורים יקדם את התחום. כולנו יודעים שנדרשת בחינה של כל מתחם לגופו, כי בכל מגרש יש אלמנטים שונים, שמהם נגזרת כלכליות של עסקה. היטל השבחה הוא לא האלמנט היחיד.
"לדעתי בעקבות החלטות כאלה יהיו מתחמי פינוי־בינוי שפשוט ייזנחו: מתחמים בעיר כזו או אחרת שהיו ‘על הכוונת’ של יזמים, שדיירים מנסים לקדם אותם, ובעקבות ההחלטה של העירייה אף אחד עכשיו לא יטרח לפנות למתחמים האלה. לכן אני לא יודע עד כמה המהלך הזה מהווה בשורה טובה לתחום ההתחדשות העירונית, כי יהיו פרויקטים פוטנציאליים - בתל אביב-יפו, שקבעה היטל מלא, יש רבים כאלו - שבהיטל מקסימלי לא כדאי להתקרב אליהם.
"ההחלטה הייתה צריכה להיות ספציפית לכל מתחם: בהינתן היתכנות כלכלית לפרויקט, יגבו את היטלי ההשבחה המקסימליים; אם אין היתכנות כלכלית, יינתן פטור חלקי או מלא. המצב שנוצר יגרום לכך שיהיו פרויקטים שיקודמו, שיש להם כדאיות כלכלית, ויהיו פרויקטים בעייתיים יותר מהבחינה הזו - והם יחכו עד שמשהו ישתנה, אם בכלל".
"ההחלטה של עיריית רמת גן, לדעתי, תבריח יזמים למקומות אחרים, שבהם הביקושים גבוהים לא פחות ובהם נקבע פטור להיטל השבחה", מוסיפה השמאית מיכל שימקביץ, שותפה בכירה במשרד ברק פרידמן קפלנר שימקביץ ושות'. "ניקח לדוגמה את קריית אונו, עיר הנהנית מביקושים ומערכי קרקע גבוהים, שהכריזה על פטור - מדוע במצב כזה ירצה יזם לבנות ברמת גן?
"ברמה העקרונית, עיריות תמיד יעדיפו פרויקטים לתעסוקה אשר יעשירו את קופתם ויעמיסו פחות על התשתיות הציבוריות. עם זאת, לאור המחסור בקרקעות ולאור העובדה שפרויקטים לפינוי־בינוי הם פרויקטים בעלי אינטרס ציבורי רחב, יש לקוות שההחלטה של חלק מהרשויות שלא לתת פטור מלא או חלקי לא תעצור את המגמה, ותימצֵא נקודת האיזון שמחד תגרום לקידום פרויקטים של פינוי־בינוי, ומאידך לא תפגע ביזמים ובעיריות".
התומכים: "אם לא יהיה כסף לעירייה, לא תהיה התחדשות"
הזכרנו קודם לכן את תגובת עיריית רמת גן. זו כוללת חלק נוסף, אשר מעיד על תפיסתה בנושא היטלי השבחה והתחדשות עירונית בכלל - ואולי על תפיסתן של ערים נוספות אשר קבעו או יקבעו בימים הקרובים שיעור מקסימלי של היטל השבחה ברחבי העיר. התחדשות עירונית אמיתית ובת קיימא חייבת לכלול התחדשות והרחבה של תשתיות עירוניות, שאין מקור תקציב אחר זולת היטל השבחה שיכול לממן אותן", נכתב בתגובה.
"רמת גן הייתה הפראיירית של המדינה, שהקבלנים עשו בה כבשלהם, והחגיגה הזו נגמרה - אחרת העיר הייתה נגמרת".
התפיסה הזו זוכה לתמיכה, מפתיעה משהו, גם מצד יזמים. כך לדוגמה קובי סער, סמנכ"ל שיווק ופיתוח עסקי של יפו תל אביב חברה לבניין, אשר נכנסת בימים אלו לראשונה לתחום הפינוי־בינוי, בתל אביב, ברמת גן ובגבעתיים. "אני חושב שהרשויות צודקות", מצהיר סער. "במקום שבו מאפשרים פינוי־בינוי יש מקום לתת היטל השבחה, והוא צריך להיות בין 25% ל-50%, מסיבה פשוטה: בפינוי־בינוי הרווחיות יכולה להגיע לפעמים גם ל-50% או ל-60%, ואפילו יותר, בעוד רווח יזמי סטנדרטי הוא עד 22%. לכן אין סיבה שהעירייה לא תיהנה גם היא מההשבחה.
"צריך לזכור שבסופו של דבר העירייה צריכה תמריצים כדי לאשר מתחמים כאלה, ואם זה לא יכניס לה כסף לקופה לא יהיה לה שום אינטרס - ובמצבים כאלה לא נראה התחדשות עירונית אמיתית. אין שום סיבה שעירייה שאמורה לתת לנו שירותים כמו מרפאות, בתי ספר, גני ילדים ועוד, תצטרך לממן את כל זה מכיסה, בלי השתתפות של התושבים, בטח כשהם מקבלים זכויות רבות כל־כך במסגרת הפרויקט שהם שותפים לו. אני מאמין שהמהלך הזה יבריא את השוק ויבגר אותו, וישאיר בו רק חברות שכבר עשו משהו בעבר, שיודעות לעבוד עם הכסף שלהן".
"כשאתה מבין בדיוק מה הרשות מבקשת - וזה מתחיל מהיטלי השבחה ומגיע עד למטלות הציבוריות שהיזם נדרש לבצע - נוצרת ודאות חשובה מאוד, כבר בתחילת הדרך", מוסיף עומר גוגנהיים, משנה למנכ"ל ומנהל פיתוח עסקי והתחדשות עירונית בחברת אשדר. "כשמכבידים פחות על הפרויקט, כך מאפשרים לו מימוש. לכן מהלך כזה, לקביעת היטלי ההשבחה מראש ובשיעור קבוע, יכול בהחלט לתרום להגדלת מספר הפרויקטים המתממשים.
"עם זאת, המהלך הזה לבדו אינו מספיק: צריכים להיות הרבה כלים להתחדשות עירונית, לטובת מימוש, תכנון והיתכנות כלכלית גדולה יותר, כדי שנראה את הסקטור הזה מתעצם ומתגבר. ככל שהזמן יעבור וככל שיהיו חוקים משלימים לצד נושא היטל ההשבחה; ככל שנפשט את הדברים יותר ויותר - כך נראה יותר ויותר דירות שנבנות ונמכרות במסגרת פינוי-בינוי. בהינתן השינוי הזה אני צופה מצב שבו לפחות מחצית מהדירות בארץ ייבנו במסגרת התחדשות עירונית, ובעתיד הנראה לעין".
"הנעלם סביב היטלי השבחה הותיר סימני שאלה רבים", אומרת נוי דותן, "ולכן ההחלטה על קביעת מדיניות עירונית להיטלי השבחה היא מהלך חשוב, משמעותי ומבורך לכל הדעות.
"הנושא משמעותי הן עבור היזמים והן עבור בעלי הדירות, שכן אי הוודאות יכולה להזיק. המצב החדש ייצר מרחב אפשרויות מגוון בכל עיר.
"מבחינתנו כחברה ההחלטה שופכת אור על פרויקטים שנמצאים בשלבים התחלתיים, ומעניקה ודאות מסוימת להיתכנות כלכלית של פרויקטי פינוי־בינוי שנמצאים בשלבי בחינת כדאיות כלכלית. במקרים מסוימים היא אף מאפשרת לנו לדייק את התמורות לבעלי הדירות, ולמקסם את התמורות שניתן להעניק להם".
"מצד שני, ישנם מקרים שבהם נדרשת לטעמי התערבות של החוק, למשל במקרה שבו רשות קובעת היטל השבחה בשיעור של 25% או יותר באזור בדירוג סוציו־אקונומי נמוך. הדבר יכול לעכב פרויקטים ואף לגרום להם שלא לצאת אל הפועל, ועל כן חובה שהרשות תצדיק את הנימוקים שעומדים מאחורי קביעה של 25% או 50% באזורים כאלו ואחרים.
"הדרך לקידום פרויקטים בצורה מהירה וקלה עוד ארוכה, ותלויה בפתרון הוליסטי שייתן מענה להליכים בירוקרטיים מסובכים ואיטיים, שהם חלק בלתי נפרד מהפרויקטים האלו בכלל, ובהליכי הרישוי המסובכים שאנו חווים כיזמים בפרט".
"היעדר היטל השבחה קבוע משבש את כל הדיאלוג סביב הזכויות שמגיעות לפרויקט", מוסיף לעניין עו"ד אטרקצ’י, "ולכן טוב שיוצרים בהירות בנושא. עם זאת, הדבר הטוב ביותר המקצועי ביותר, הוא לבדוק תוכנית אחר תוכנית את כל תוכניות הפינוי־בינוי שאושרו בעבר ושעדיין לא נבנו, ולבדוק מה תהיה השפעתו של היטל ההשבחה עליהן. בהתאם לכך ייקבע היטל ההשבחה המתאים. כיום אני לא בטוח שכך עושים, ולכן יוצרים עיוותים: פרויקטים שאושרו בעבר על סמך שיעור מסוים, עשויים להיפגע אם החלטת העירייה קובעת כעת היטל בשיעור אחר".
המומחים: בין פטור מלא לשיעור היטל של 50%
"המשמעות היא אקוטית, הבדל של עשרות ומאות מיליוני שקלים לעתים", אומרת שימקביץ. "במילים אחרות, 50% היטל השבחה יכולים לעתים להביא לכך שהפרויקט כבר לא יהיה כדאי כלכלית.
"צריך לזכור שהמימוש של פרויקט פינוי־בינוי הוא ארוך, ונמשך על פני שמונה ועשר שנים, שבמהלכן גורמים כגון ערכי קרקע, מכפילים ורגולציה משתנים ללא הפסקה. ישנם מתחמים שבתחילת הדרך הובטח להם פטור מלא מהיטל השבחה, וכעת, לאחר ההחלטות האחרונות של חלק מהרשויות, הפכו למתחמים עם היטל השבחה בשיעור של 25% או עם 50% - זהו הבדל דרמטי.
יש חוות דעת שעשה משרדנו לפי תקן 21 (התקן השמאי לבדיקת היתכנות כלכליות בפינוי־בינוי), אשר מראות כי במקרה של היטל השבחה מלא, הפרויקט פשוט לא יצא לדרך, כי אין במצב כזה רווחיות מינימלית".
שימקביץ מציגה, כדוגמה, פרויקט פינוי־בינוי בשכונת נווה דוד בחיפה, להקמת מתחם חדש שיכלול 1,212 יחידות דיור, שטחי תעסוקה ושטחי ציבור. אחד הדיירים בפרויקט מכר דירת 50 מ"ר, וקיבל דרישת היטל השבחה של כחצי מיליון שקל. המשמעות, במכפלה של 1,212 יחידות דיור, היא יותר מ־500 מיליון שקל היטל השבחה בלבד. "מובן שאם הדרישה הייתה מתקבלת, אפילו בסכום קרוב לכך, מדובר על אי־כדאיות כלכלית לפרויקט", היא מדגישה. "החלטת מועצת העיר מלפני כמה ימים קבעה כי בפרויקט הזה יינתן פטור מלא מהיטל השבחה, וכך הפרויקט יכול לצאת לדרך. למרבה הצער, פטור מהיטל השבחה אינו חל במקרה של מכר אלא במקרה של הריסה ובנייה בלבד, ולכן אותו דייר שמכר את דירתו ייאלץ להתמודד מול העירייה באשר לשומה שקיבל".
גם בניתוח מעניין של דניאלה פז ארז, בעלים ומנכ"לית חברת פז כלכלה והנדסה, אפשר לראות היטב את ההבדל בין פטור מלא לבין היטל בשיעור הגבוה, מבחינת כלכליות הפרויקט. בעבודה שעשתה לאחרונה הציגה פז ארז כי בפרויקט פינוי־בינוי עם 33 דירות קיימות, שבו מתוכננת בנייה של 100 דירות חדשות, פטור מהיטל השבחה מספק ליזם רווח שנע בין 20% ל־25%, ואילו היטל בשיעור 50% מותיר את היזם, באותו פרויקט, עם רווח של 17% ופחות מכך. מאחר ש־17% נחשבים לרף התחתון המקובל לרווח יזמי, אפשר להבין מדוע היטל של 50% עשוי לגרום לחוסר כדאיות כלכלית עבור היזם.
הרשות להתחדשות: "מחירי הקרקע יאפשרו לרשויות לגבות יותר"
על המהלך שמתרחש בימים אלו ברשויות המקומיות מנצחת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. "נושא היטלי ההשבחה הוא אחד הדברים החשובים ביותר ברפורמה שנכללה בחוק ההסדרים", טוען עו"ד אלעזר במברגר, מנהל הרשות. "מבחינתי זה אחד מהמוקשים הגדולים ביותר בשוק הזה, שהצלחנו לנטרל.
"ודאות היא ערך מרכזי מאוד בפעילות כלכלית, וחוסר הוודאות בנוגע לשיעור היטל ההשבחה פגע לאורך שנים באפשרות להוציא פרויקטים. יש כאן מורכבות, בעיקר מבחינת רשויות שיבחרו בפטור מלא מהיטל השבחה, ולתוך זה יצקנו את הסכמי המסגרת להתחדשות עירונית: אנחנו לא מחליטים מה תהיה מדיניות היטלי ההשבחה בעיריות, אבל רשות שוויתרה חלקית, או באופן מלא, על היטלי ההשבחה, תזכה למקור הכנסה אחר - הודות להסכמי המסגרת. אני מניח שעוד יהיו ריקושטים על נושא היטלי ההשבחה, ואני מצפה לביקורת, אבל זה אבק שישקע, ואנחנו נצא לדרך עם מדיניות מאוד ברורה ועם ודאות מלאה".
על רקע החלטותיהן של עיריית תל אביב-יפו, עיריית רמת גן ועיריית נתניה אמר עו"ד במברגר דבר מעניין נוסף: "לטעמי העיריות - כולל כאלו המעודדות התחדשות עירונית ורוצות פרויקטים - ירגישו ביטחון רב יותר לאור ערכי הקרקע הגבוהים, וירגישו שניתן לגבות היטל השבחה מסוים, חלקִי לפחות, אם לא מלא. מחירי הקרקע עלו, ולכן הרשויות יוכלו להרשות לעצמן, אני מניח, לגבות יותר מבעבר". את הדברים אמר במברגר טרם פרסום החלטותיהן של עיריית רמת גן ועיריית תל אביב-יפו.
מה מטיל החוק על הרשויות המקומית
> לקבוע עד 1 במאי 2020 שיעור היטל השבחה קבוע בפינוי-בינוי
> שיעור ההיטל יהיה 0%, 25% או 50%, גם בחלוקה לאזורים
> עירייה שלא תפרסם החלטה רשמית תוכל לחייב ב־25%
> ההחלטה של העירייה בתוקף לחמש שנים, עד סוף אפריל 2027