שר החוץ משה שרת במעמד החתימה על ההסכם / צילום: צבי לוי, באדיבות ארכיון המדינה והעמותה למורשת משה שרת
בישראל ובגרמניה יציינו השנה 70 שנים לחתימה על הסכם לוקסמבורג, או כפי שהוא ידוע יותר - הסכם השילומים. ההסכם שנחתם בראשית שנות ה־50 של המאה הקודמת, הזרים לישראל הצעירה סחורות במיליארדי מארקים, ואפשר במידה רבה את קליטת העלייה המסיבית בשנותיה הראשונות של המדינה. אלא שלצד היתרונות הכלכליים המובנים, ההסכם היה אחת מנקודות השבר הגדולות בתולדות החברה והדמוקרטיה הישראלית.
הרעיון לדרישת הפיצויים עלה כבר במהלך מלחמת העולם השנייה על ידי חיים וייצמן, עוד בטרם נודעו הממדים המפלצתיים של הרצח התעשייתי של הנאצים. ההסכם נחתם ב־10 בספטמבר 1952 על ידי שר החוץ הישראלי משה שרת וקנצלר גרמניה קונרד אדנאואר. אלא שלפחות מן הצד הישראלי, אדריכל ההסכם היה ראש הממשלה דוד בן גוריון, שעיצב וקבע את דמותו.
אף שאנחנו מציינים שבעה עשורים מאז החתימה ההיסטורית, ההסכם שעורר כל כך הרבה אמוציות, ממשיך - גם כיום - לעורר שיח ציבורי. לצד אותו השיח, ביקורת חריפה מופנית לאורך השנים גם בנוגע לאוזלת ידה של המדינה בטיפול בניצולי השואה שחיים בארץ, וכישלונה לספק להם תנאי מחיה ראויים ומכובדים. חלק גדול מהמחדלים של המדינה בטיפול בניצולים קשור ישירות להסכמים ההם, לפשרות שנעשו, ולתקדימים המשפטיים שנקבעו.
תחילת המשא ומתן והמחאה שפרצה בישראל
בשיחה עם גלובס, סיפר ד"ר מאיר בניה, היסטוריון הרשות לזכויות ניצולי שואה, על הלך הרוח במדינת ישראל בתקופת החתימה על ההסכם: "היום גרמניה נחשבת לאחת המדינות הידידותיות ביותר לישראל. אלא שבאותה תקופה, גרמניה הייתה התגלמותה של השטניות - היורשת של גרמניה הנאצית. ישראל אף הטילה חרם על גרמניה. אסור היה לייבא ממנה סחורות, ספרים או עיתונים. דווקא בימים האלה הולך ומתגבש התהליך הזה שיביא לאותה נורמליזציה, שראשיתו בהסכם השילומים וסופו בימינו".
מה הוביל את ישראל למשא ומתן עם מי שנחשבה אז לשטן?
"במדינת ישראל הייתה תחושה שמלחמת השחרור לא הסתיימה, ויכול להיות סיבוב שני. מדינת ישראל יצאה מהמלחמה ונאלצה להתמודד עם זרם אדיר של פליטים - גם ניצולי שואה וגם מארצות ערב. בתקופה קצרה של שלוש שנים האוכלוסייה היהודית זינקה מ־600 אלף למיליון ו־200 אלף. במקביל, הונהג משטר צנע, היה מחסור במטבע חוץ, ואולי הכי חשוב: לא הייתה לישראל בת ברית טבעית".
עו"ד גליה מאיר־אריכא, היועצת המשפטית של הרשות לזכויות ניצולי שואה, הוסיפה פרט חשוב נוסף: "בסיום המלחמה עלתה דרישה שגרמניה תשלם פיצויים על הנזקים שגרמה. זו דרישה שעלתה גם ממדינות באירופה שנכבשו, וגם מצד המדינות המנצחות. הדרישה הייתה לשלוש קטגוריות של פיצויים: קולקטיביים - שנגרמו למדינה כקולקטיב; אישיים - למי שנגרמו לו נזקים נזקי גוף; ופיצויים על אובדן רכוש שנגזל".
מה הייתה דעת הקהל הגרמנית, ומה היה האינטרס של גרמניה לחתור להסכם עם ישראל?
ד"ר מאיר בניה: "ראשית, חשוב לומר שהקנצלר אדנאואר והסכם השילומים, לא בהכרח ייצגו את הרוב בגרמניה שרבים ממנו התנגדו להסכם (44% - י.מ), כולל שר האוצר שפר. ההתנגדות להסכם נבעה מהעובדה שלאחר המלחמה גרמניה לא הייתה בשיא תפארתה, בוודאי לא מבחינה כלכלית".
ההסכם לא היה יכול להתקיים ללא הצד השלישי שנטל בו חלק - ארצות הברית. האמריקאים רצו לשפר את האחיזה שלהם באירופה אל מול ההתפשטות של ברית המועצות, ומטרתם הייתה לחזק את גרמניה המערבית. לכן, הוצע שהאמריקאים ישלמו עבור הסחורות, שבתורן - יעברו לישראל.
"האינטרס האמיתי של הגרמנים להגיע להסכם, היה הרצון העז שלהם לחזור למשפחת העמים", הדגיש ד"ר בניה. "הם הבינו שבמידה ולא יחתמו על הסכמי שילומים עם המדינות המנצחות, וגם עם ישראל, הם לא יוכלו להתקבל למוסדות הבינלאומיים השונים".
לאחר שהשיחות בין הצדדים התנהלו בחשאיות, בדצמבר 1951 נחשף לציבור הישראלי עצם קיום המשא ומתן בין ישראל לבין גרמניה - ועורר סערה. המחאה נגד ההסכם, בהובלת ראש האופוזיציה דאז, מנחם בגין, הגיעה לשיא עם עליית ההסכם על סדר יומה של הכנסת. הפגנה צעדה מכיכר ציון בירושלים לעבר בניין הכנסת, שגדרות תיל הוצבו בחזיתו. אלא שחלק מהמפגינים הצליחו לחדור לתוך המבנה, ליידות אבנים, ואף לפגוע בראשו של חבר כנסת. "אם הדמוקרטיה הישראלית הייתה אי פעם מאוימת, זה היה באותו יום", טען ד"ר בניה.
העם הנרדף שהיה בזמן המלחמה ללא מדינה
מה היו הקשיים שעלו במהלך המשא ומתן?
"בין יתר הדרישות, הייתה דרישה לשלם לעם היהודי פיצוי כמיעוט נרדף - זו דרישה שלא עלתה בקנה אחד עם הכללים במשפט הבינלאומי", הסבירה עו"ד מאיר־אריכא. "לפי אמנות משפטיות, רק מדינה ריבונית שניצחה במלחמה שנכפתה עליה, רשאית לדרוש פיצויים מהצד שנוצח. העם היהודי היה עם ללא מדינה בתקופת השואה, אבל בכל זאת עלתה הדרישה, בעיקר עם הקמת המדינה. זה היה תקדימי בשדה המשפט הבינלאומי, שגרמניה מנהלת מו"מ עם מדינה שלא הייתה קיימת בזמן המלחמה. בסיס המוצא היה הוצאות המדינה לקליטת חצי מיליון פליטים תוך פרק זמן קצר, וגם אובדן רכוש יהודי באירופה ב־12 שנות שלטון הנאצים".
ד"ר בניה מתאר קושי נוסף שעלה במו"מ. "בהתחלה, אדנאואר היה מוכן לתת סכום אבסורדי שהיה יכול לפצץ את הדיונים, 50 מיליון מארקים (כ־90 מיליון שקלים - י.מ). הגרמנים למעשה הציעו לשלם חמישה מארקים על כל יום במחנה השמדה. יש שטוענים שהסכום מבוסס על חישובים שעשו האס אס בתקופת המלחמה, כשהגיעו למסקנה שאסיר במחנה ריכוז מפיק פריון שווה לשישה מארק ביום.
"בסוף התהליך שהיה קשה, ויש כאלה שאף מתארים אותו כסחר סוסים, ולא פעם צד אחד עזב את שולחן הדיונים, בסופו של דבר הגיעו להבנות על שלושה מיליארד מארק ועוד 450 מיליון מארק לוועידת התביעות (גוף שהוקם על מנת לייצג את יהודי העולם במו"מ - י.מ). למעשה לא יעבור מארק אחד, אלא סחורות על פני 12 שנה. במבוא להסכם נכתב שזה עבור הוצאות היישוב מחדש של הפליטים. באופן אבסורדי, מההסכם קוזזו 50 מיליון מארק שישראל אולצה לשלם כפיצוי לטמפלרים הגרמנים, שגורשו מהארץ על ידי הבריטים במהלך מלחמת העולם השנייה - והשאירו פה רכוש עצום".
האם כספי השילומים היו מיועדים להגיע באופן אישי לניצולים, או לשימוש המדינה?
"זו סוגייה שעלתה מדי פעם במישור הציבורי, וגם בהליכים משפטיים. בפסק דין של בית המשפט העליון מינואר 2015 נקבע שהשילומים לא נועדו להגיע באופן אישי לניצולים. פסק הדין מנתח את ההסכם ואומר שהתפיסה באותן שנים הייתה שונה מהתפיסה של היום, בה אנחנו שמים את הפרט במרכז. אז התפיסה הייתה קולקטיבית, המדינה הייתה לפני הכל והיעדים החברתיים הם על חשבון הפרט. מתוך התפיסה הזאת היה ברור שהכספים צריכים להגיע למדינה, ולא ישירות לניצולים".
גם ד"ר בניה ביקש להתייחס לנושא. "הניצולים לא קיבלו אגורה שחוקה אחת", אמר. "בן גוריון דגל בכך שהמדינה צריכה לקבל שילומים קולקטיביים. לבן גוריון היה יחס אינסטרומנטלי, הוא הבין שעתידו של העם היהודי תלוי בזה שנחזק את המדינה ושאם גרמניה לא תסייע בזה, אין בת ברית אחרת שתעשה זאת".
הדרישה הגרמנית וההשפעה על הניצולים
במהלך המו"מ, גרמניה התחייבה לפיצויים בשלוש קטגוריות של נזק: פגיעה בחיים - תשלום קיצבאות לשארים של נרדפים שנספו; פגיעה בחירות למי שחירותו נשללה; וכן, פגיעה בגוף למי שנגרמו לו נזקי גוף. בד בבד, נקבע שגרמניה תשלים מהלך חקיקה נרחב בנושא הפיצוי האישי לניצולים.
עם זאת, לפני טקס החתימה, העלתה גרמניה דרישה אחת אחרונה, שלפיה מי שהפכו להיות תושבי מדינת ישראל ביום החקיקה - יהיו מנועים מלתבוע אותה בהמשך. בסופו של דבר הוחלט שאותם ניצולים לא יוכלו לתבוע על נזקי גוף בלבד. ב־1 באוקטובר 1953 גרמניה אכן חוקקה את החוק המדובר.
\
חודשים ספורים לאחר חתימת ההסכם, כשנודע לציבור הישראלי על הפשרה, קם קול ומאבק ציבורי של ניצולי השואה. המאבק הוביל לחקיקת חוק נכי המלחמה בנאצים ב־1954 ולחוק המשמעותי יותר - חוק נכי רדיפת הנאצים ב־1957.
מה משמעות החוק הזה?
"חוק נכי רדיפות הנאצים קבע שני עקרונות בסיסיים", הסבירה עו"ד מאיר־אריכא. "הראשון הוא שרק מי שעלה עד אוקטובר 1953 זכאי לפיצוי. השני הוא שאנחנו בוחנים את הזכאות על סמך החוק הגרמני. המדינה קבעה שמי שהיה זכאי לפיצויים הוא מי שהיה מקבל אותם לפי החוק הגרמני, אילולא הסכם השילומים והפשרה. במשך 50 השנים הראשונות מאז שנחקק החוק, כמעט ולא היו שינויים בתפיסה של המדינה לגבי הפיצויים".
מתי זה השתנה?
"השינוי מתחיל ב־2007, עם פרסום דוח ביקורת חריף של מבקר המדינה על הכשלים בטיפול בניצולי שואה. בעקבותיו הייתה ועדה שניסתה להגדיר מה המענה שצריך לתת לניצולי שואה. המענה היה כל כך מגוחך ואבסורדי, ואני חושבת שזה שהוביל אותם להוביל מאבק ציבורי אמיתי. ה'טריגר' המרכזי היה העובדה שהיו ניצולים שעלו אחרי 1953 ולא קיבלו פיצויים מישראל, וגם הפיצויים מגרמניה פסקו ב־1969, כך שהם נשארו בלי פיצוי משום גורם. קראנו להם הנופלים בין הכיסאות.
"היה תהליך הידברות אינטנסיבי שהסתיים בסיכום, שקיבל ביטוי בהחלטת ממשלה ותיקון חוק. לראשונה ניתנה קיצבה חודשית למי שעלה אחרי אוקטובר 1953, לאותם נופלים בין הכיסאות. אבל עדיין, זו הייתה קיצבה נמוכה יחסית".
"מאז, רואים תהליך התפתחות", ציינה עו"ד מאיר־אריכא. "מתפיסה שרואה את עצמה כמייסדת הסדר בגלל הוויתור בתפיסה קניינית נזיקית, היא החלה לגשר על פער ביחס להסדרים הגרמניים. יש מעבר לתפיסה שמבקשת להעמיד הסדר ישראלי עצמאי שעומד על ערכים יותר סוציאליים ויותר מוסריים, ואנחנו רואים את ההתפתחות הזאת. זו התפתחות מאוחרת, אבל קיימת".
ד"ר בניה טען שבעיניו, את סנוניות השינוי הראשונות, היה ניתן לראות כבר בשנות ה־90: "המפנה לא החל בכנסת ולא עם הביורוקרטיה הישראלית, אלא בבתי המשפט. בשנות ה־90, בתי המשפט הכניסו שינויים רדיקליים בעקבות המהפכה החוקתית. האקטיביזם השיפוטי שאוהבים כל כך לבעוט בו, הוא זה שהוביל לאקטיביזם שהמדינה לא עושה עבור ניצולי השואה רק לפי מה שהגרמנים עשו, אלא מה שאנחנו חושבים שמגיע לניצולים".
ישראל דורשת להשלים את חלקה של גרמניה המזרחית בהסכם
בשנים לאחר איחוד גרמניה ב־1990, עלו טענות שלפיהן השילומים שהועברו לישראל הם שליש בלבד ממה שישראל דרשה בתחילת המו"מ - ולא משקפים את חלקה של גרמניה המזרחית. בעבר, פוליטיקאים ישראלים ומנהיגים גרמנים התייחסו לאפשרות השלמת התשלום, וכיום עדיין מתנהלים שני הליכים משפטיים בנושא.
בין ההצעות להשלמת החוב, וברוח ההסכם המקורי שבו הועברו אך ורק סחורות - עלו גם דרישות לממן את עסקת הצוללות, שעלתה לכותרות בנסיבות אחרות, באמצעות אותם כספים חסרים.
מה דעתכם בנוגע לשליש החסר?
"קודם כל אני חושבת שזה מדהים ש־70 שנה לאחר שנחתם, עדיין הסכם השילומים נמצא בלב השיח הציבורי", אומרת עו"ד גליה מאיר־אריכא. "לגופו של עניין - מדובר בהליך משפטי שעדיין תלוי ועומד, אבל עמדת המדינה אומרת שזה נכון שהסכם השילומים היה מול גרמניה המערבית, אבל לאחר האיחוד, מי שהמשיך את ההידברות עם גרמניה הייתה ועידת התביעות, שייצגה את כל יהודי העולם. היא הביאה לפיצוי למעגל הניצולים הנרדפים הראשון, שלא קיבלו פיצויים מתוקף חוק הפיצויים הגרמני.
"הקרן פעלה משנת 1992, ואף הקימה קרן סיוע נוספת לכל המעגל השני, בעיקר אלה שברחו לרוסיה ויוצאי הגוש הקומוניסטי לשעבר. יש גם קרן של ילדות אבודה, מהשנים האחרונות, של מי שנולד אחרי 1928. יש המשך תהליך מול גרמניה וההידברות ממשיכה גם בימים אלה".
"לדבר הזה יש משמעות היסטורית", טען ד"ר מאיר בניה. "עם סיום התוקף של הסכם השילומים, גרמניה הפסיקה לשלם למדינת ישראל. גרמניה שילמה באמצעות כל מיני קרנות לניצולים, אבל ישראל לא קיבלה מגרמניה סחורות כבר מאז 1965. מאז, מדינת ישראל משרתת, באמצעות הרשות לניצולי השואה, את הציבור הזה. אבל בשנים האחרונות מדינת ישראל גם התחילה לנהל את אותו משא ומתן על השליש החסר. מנקודת הראות של הסכם השילומים, יש לזה משמעות שהיא לא פחות מהיסטורית".