מירב כהן, יש עתיד. מירב כהן, יש עתיד משדר חדשות, גלי צה''ל, 9.5.22 / צילום: יח''צ
לאחר משיכת ההצעה לפיזור הכנסת שהניחה האופוזיציה, לאחר שרע"ם הודיעה שהיא תיתן לקואליציה הזדמנות נוספת, הממשלה קיבלה עוד קצת זמן להחזיק. אבל בגלל שעידית סילמן עדיין לא שבה לקואליציה, אנחנו עדיין בתיקו 60-60. מה כבר הממשלה יכולה לעשות במצב כזה? את השאלה הזו העלו ירון וילנסקי וירין קוזין בפני השרה לשוויון חברתי מירב כהן, כשהמצב של רע"ם היה פחות ברור.
"איך אפשר ככה לתפקד?" הם שאלו. "קודם כל אפשר להעביר חוקים, רק ברוב רגיל ולא ברוב של 61, זאת אומרת חוקים רגילים ולא שינוי של חוקי יסוד. ובהחלט אפשר לעשות את זה, כמו תקציב מדינה שאפשר להעביר ברוב רגיל והחלטות ממשלה שאפשר להעביר. ובהחלט זו מגבלה, אבל זו מגבלה אפשרית, ואני מזכירה שכבר היו ממשלות בישראל עם פחות מ-60 חברים בקואליציה".
על השאלה האם הממשלה הזו תשרוד או לא, או האם היא תתפקד או לא, אנחנו לא יכולים לענות. על השאלה מה קואליציה של 60 בלבד יכולה לעשות, לפחות תאורטית, דווקא כן. אז בדקנו.
לא צריך 61
נתחיל בדוגמה שהביאה כהן: האם אפשר להעביר תקציב, החקיקה הקריטית ביותר של כל ממשלה באשר היא, ברוב רגיל? התשובה היא שבהחלט כן. חוק יסוד: משק המדינה רק קובע שתקציב יהיה לשנה אחת ואת מועדי ההנחה וההעברה הנדרשים. הוא לא קובע רוב מסוים שנדרש להעברת התקציב. וזה לא רק עניין תאורטי: התקציבים של 2021 ו-2022 עברו בקריאה השלישית עם 59 אצבעות תומכות. כך גם היה עם התקציב הדו-שנתי של 2017-2018. הרבה פחות מזה נדרש כדי להעביר את התקציב של 1993, שבעדו הצביעו רק 44 חברי כנסת. אם הממשלה תחזיק מעמד, תעמוד לרשותה, טכנית, האפשרות להעביר תקציב.
לגבי חוקים רגילים, כהן כמובן צודקת. למעשה, לא רק חוקים רגילים: הרי ידוע שחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו עבר עם 32 תומכים בלבד, קצת יותר מחצי מרוב מוחלט. אמנם שר המשפטים גדעון סער פרסם תזכיר לחוק יסוד: החקיקה שיחייב לפחות 61 אצבעות בעד חוקי יסוד חדשים בכל שלוש הקריאות, אבל הצעת החוק הממשלתית טרם הונחה. אם מדובר בחוקי יסוד או סעיפים שלא עברו שריון, הממשלה תוכל גם לשנות גם אותם.
צריך עוד אצבע
אבל יש דברים שאכן הממשלה לא תוכל לעשות בלי האצבע החסרה של סילמן. לפני הכל, לשנות חוקים משוריינים. ברוב המקרים מדובר בחוקי יסוד. ישנם ארבעה חוקי יסוד שמשוריינים לחלוטין: הממשלה, חופש העיסוק, הלאום ומשאל עם. בכל חוקי היסוד האלו יש סעיף שקובע "אין לשנות חוק־יסוד זה אלא בחוק־יסוד שהתקבל ברוב של חברי הכנסת" (למעט בחוק יסוד: הממשלה, בו הנוסח טיפה שונה). הכוונה ב"רוב של חברי הכנסת", היא לרוב מתוך כל החברים, כלומר 61 לפחות.
בנוסף, ישנם חוקי יסוד משוריינים חלקית, כלומר יש בהם סעיפים שלא ניתן לשנות בלי 61. לדוגמה, בחוק יסוד: משק המדינה, סעיף 3ב (המנחה מה לעשות במקרה של כניסה לתקציב המשכי) משוריין כך שלא ניתן לשנותו בלי 61.
אבל חוקי יסוד משוריינים הם לא כל מה שהממשלה לא תוכל לשנות בלי 61. למשל, סעיף 4 לחוק יסוד: חופש העיסוק. הוא אומר: "אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". מה זו ההסמכה המפורשת הזו? התשובה לכך נמצאת בסעיף 8(א) לאותו חוק יסוד, שקובע שניתן לעקוף את סעיף 4 בחוק רגיל שזכה לתמיכת רוב חברי הכנסת ושכתוב במפורש שהוא מנוגד לחוק היסוד, ואז הוא בתוקף למשך ארבע שנים, למרות הסתירה של חוק יסוד. אמנם נעשה בסעיף הזה שימוש רק פעם אחת, בענייני ייבוא בשר, אבל אם בממשלה יחליטו שיש להם צורך לעקוף את חוק היסוד שוב, הם יזדקקו לאצבע נוספת.
וגם, יש חוק רגיל אחד שמשוריין: סעיף 3 לחוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים מ-1984 לא מאפשר לשנות את החוק בלי רוב מיוחס.
בנוסף, חוק הכנסת מאפשר להדיח יו"ר כנסת או מי מסגניו מכהונתו במקרה של כתב אישום או הליכים פליליים נגדם, ובתנאי שיש לכך 61. ואולם, חוק הכנסת אינו חוק יסוד ואינו משוריין, כך שהדבר ניתן לשינוי ברוב רגיל.
גם עוד אצבע לא תעזור
יש דברים שהממשלה לא תוכל לעשות גם אם סילמן תחזור לקואליציה, כי צריך בשבילם הרבה יותר מ-61 אצבעות, ולרוב מחייבים שיתופי פעולה עם האופוזיציה. למשל, מספר סעיפים בחוקי יסוד. סעיף 44 לחוק יסוד: הכנסת לא מאפשר לתקנות שעת חירום לשנות אותו, וסעיף 45 דורש שסעיף 44 לא ישונה בלי הסכמת רוב של 80 חברי כנסת. גם סעיף 45 עצמו לא ניתן לשינוי בלי 80 אצבעות.
ב-1992 נוסף לחוק היסוד סעיף 45א, שמכיל את הוראות סעיף 45 גם על סעיף חדש, סעיף 9א(א), שמביא עוד דוגמה למה שלא ניתן לעשות רק עם 61. הסעיף דורש שאם יש צורך בהארכת כהונת הכנסת מעבר למה שנקבע בחוק, הדבר ידרוש הסכמה של 80 ח"כים. מאז הוספת הסעיף לא הייתה הזדמנות להעמידו למבחן, וכשדחו את בחירות 1973 בגלל מלחמת יום הכיפורים הספיקו לכך 67 תומכים.
חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל מציע מקרה מיוחד. סעיף 6 קובע ש"לא תועבר לגורם זר, מדיני או שלטוני, או לגורם זר אחר בדומה לכך, בין דרך קבע ובין לתקופה קצובה, כל סמכות המתייחסת לתחום עיריית ירושלים", וסעיף 7 דורש ששינוי של סעיף 6 ייעשה ברוב של 80 חברים. אלא שסעיף 7 משריין את עצמו רק ב-61, מה שמאפשר לעקוף את הצורך ב-80 חברים.
אם יהיה צורך בהדחות, הממשלה גם עשויה למצוא את עצמה בקשיים. למשל, הדחת ח"כ בגלל שהוא שולל את קיומה של מדינת ישראל כיהודית ודמוקרטית, מסית לגזענות או תומך בטרור דורשת 90 ח"כים, וזה אחרי ש-70 ח"כים חתמו על עצומה שדורשת את ההדחה, מתוכם 10 מהאופוזיציה. גם הדחת יו"ר הכנסת או מי מסגניו שלא מחמת עבירה או הדחת הנשיא דורשת לפחות 90 ח"כים. ואולם, הסעיפים עצמם לא משוריינים, כך שניתן לשנותם.
ובאופוזיציה?
במצב הזה של תיקו, יש גם דברים שהאופוזיציה תצטרך בשבילם מספרים מיוחדים. המובן מאליו הראשון הוא הפלת הממשלה באי-אמון. סעיף 28 לחוק יסוד: הממשלה דורש לא סתם 61 ח"כים, אלא כאלו שיסכימו על ממשלה חלופית (אי-אמון קונסטרוקטיבי). בהינתן הימצאה של הרשימה המשותפת באופוזיציה, הדבר נראה מסובך לביצוע, גם אם לא בלתי אפשרי.
61 שיותר קל להשיג הם 61 הח"כים הנדרשים לפיזור הכנסת. הם לא צריכים לאהוב אלה את אלה, ובעד פיזור הכנסת ה-21 הצביעו בנימין נתניהו, היבא יזבק ואביגדור ליברמן.
אבל כל עוד הכנסת ה-24 איתנו, יש גם את עבודת הכנסת. סעיף 3ג לחוק יסוד: משק המדינה מאפשר להעביר הצעות חוק תקציביות, כלומר כאלו שעלותן לפחות 5 מיליון ש"ח בשנת תקציב ושלא קיבלו את הסכמת הממשלה. התנאי היחידי הוא שההצעה תזכה לתמיכת 50 ח"כים לפחות.
לקריאה נוספת
חוקי היסוד של מדינת ישראל באתר הכנסת