יהלי רוטנברג, החשב הכללי במשרד האוצר / צילום: רפי קוץ
בזמן שהסתכלנו על המשבר הפוליטי, רפורמה משמעותית בחוק חובת מכרזים פורסמה לפני כשבוע על ידי החשב הכללי במשרד האוצר. התקנות החדשות שפורסמו להערות הציבור מקיפות רכש שנתי המוערך ב-120 מיליארד שקל שמבצעים משרדי הממשלה (למעט משרד הביטחון), החברות הממשלתיות וגופים ציבוריים אחרים. הן מפשטות את הליך היציאה למכרזים מצד המדינה ואת ההשתתפות בהן מצד הספקים, מגדילות את כמות העסקאות שתוכל הממשלה וזרועותיה לבצע בפטור ממכרז - ובמקרים מסוימים מצמצמת את סמכויות האוצר לאשר הוצאות. התקנות זקוקות לחתימה של שר האוצר, אביגדור ליברמן כדי להיכנס לתוקף, אך ספק אם זו תוכל להגיע כעת נוכח פיזור הכנסת המתקרב. עם זאת, העובדה שהרפורמה פורסמה לפני ההודעה על פירוק הממשלה, מגדילה את הסיכויים שהתקנות יוכלו לעבור, למרות העיתוי הפוליטי הבעייתי.
החשב הכללי, יהלי רוטנברג, התייחס בשבוע שעבר לרפורמה בכנס "כלכלה בטלטלה" של גלובס. הוא הודה כי היא "לא ירדה לו חלק בגרון", אבל הוסיף כי היא חשובה ונדרשת. החשב הכללי ואנשיו הם החותמות הסופיות על הוצאות המדינה, וה-DNA של התפקיד, באופן מסורתי, הוא הפעלת כמה שיותר בקרה על ההוצאות. אלא שהיום, אפילו באגף החשב הכללי מאמינים שעודף הבקרה לעיתים לא מאפשר ביצוע, ולכן הלכו לצעדים הללו.
התקנות החדשות קובעות הכפלה של סכום ההתקשרות הפטורה ממכרז בהיקפים נמוכים, מ-50 אלף שקל ל-100 אלף שקל. בנוסף, נוצר מסלול מהיר לקבלת הצעות מחיר בהתקשרויות מתחת ל-300 אלף שקל, או 600 אלף שקל בנושאים מסוימים. משמעותית עוד יותר היא הרחבת סמכויות ועדות המכרזים והפטור העצמאיות של משרדי הממשלה. גם ספקי הממשלה מצדם קיבלו הנחה רגולטורית, עם צמצום תנאי הסף המחייבים להגשת הצעות, ביטול תצהירים נדרשים והאפשרות להחזר הוצאות בביצוע פיילוט. כמו כן, נוספו מנגנונים מכרזיים גמישים, שממוקמים על הציר שבין מכרז פתוח למכרז לקבוצה סגורה של ספקים.
גם בפרק הנדל"ן הממשלתי נרשמו הקלות. עד היום, כל עסקה בפטור ממכרז לגבי מקרקעין ששוויה עולה על 5 מיליון שקל נדרשה לעבור סדרה של ועדות ואישורים ביורוקרטיים. מדובר במאות עסקאות בשנה. הדבר עיכב תהליכים עסקיים, כגון האפשרות לממש זכויות בנייה נוספות, להרחיב מפעלים ועוד, ולכן הוחלט להעלות סכום זה ל-20 מיליון שקל.
האוצר משחרר את החבל
אין זה מובן מאליו שהחשכ"ל מפרסם רפורמה אשר לכאורה דוחקת אותו החוצה מהחלטות שוטפות של הגופים הממשלתיים הכפופים לו. למשל, השינויים קובעים סטנדרט לפיו רכש של עד 4 מיליון שקל יטופל בוועדות המכרזים הפנימיות של משרדי הממשלה. רק מעל סכום זה יידרש אישור החשכ"ל, שעד כה היה צריך לאשר גם רבות מעסקאות אלה. עד היום, ועדות המכרזים הפנימיות דנו בעצמן בהתקשרויות עד 2.5 מיליון שקל, ולעיתים אף סכומים כאלה דרשו מעורבות של האוצר בתהליך. אז מה גרם לחשכ"ל לבזר חלק מסמכויותיו?
מאז נכנס לתפקידו לפני כשנה וחצי, אומר רוטנברג מעל לכל במה שקצב הביצוע של משרדי הממשלה נמוך מדי. אין כמעט פרויקט תשתית משמעותי שלא מצריך הארכות ודחיות, כמו למשל הקמת קווי הרכבת הקלה בגוש דן, וגם משימות קטנות נקברות לא פעם תחת עומס הרגולציה. הרפורמה הזאת היא למעשה מילוי הצד של רוטנברג בעסקה מול הגופים שבסמכותו. כעת נותר למשרדים, שמלינים שנים על "שיטור יתר" מצד האוצר, לעשות את הצד שלהם. חוץ מזה, בחשכ"ל גם היו מעדיפים להקצות את המשאבים ואת הזמן שלהם לעסקאות הגדולות ולא לכל רכש ציוד משרדי. אם עד כה, הקמה של כל כיכר תנועה הצריכה הליך מורכב יחסית, כעת משימות כאלה יוכלו להשתחרר מהר יותר.
סדר בתקנות הישנות
עולם הרכש הממשלתי מתנהל על בסיס טלאים שנתפרו על חוק בן 30 שנה. לאורך השנים נעשו בו לא מעט שינויים, שנולדו מתוך האמביוולנטיות של המערכת: מצד אחד הרצון לפיקוח הדוק על כל שקל ומניעת שחיתות, ומצד שני ההבנה שהפיקוח הזה יוצר צוואר בקבוק בתוכניות של המדינה. בכל פעם שיצאה הוראה שבה האוצר שחרר מעט את החבל למשרדים, כמה שנים לאחר מכן התווספה הוראה מנוגדת שקיצרה מחדש את הרצועה. מרוב תיקונים ושינויים בחוק, כיום קיימת חוסר בהירות בנוגע לכללים: מתי מכרז הוא הכרחי, מתי אפשר לקבל פטור ממכרז או מכרז סגור - ואפילו מי הגורם המאשר לא תמיד ברור.
מצב זה משאיר מקום לפרשנות, וכל משרד מייצר את הפרשנות שלו, לפי היועץ המשפטי שלו שלעיתים הוא יותר מחמיר ולעיתים יותר מתירני. התקנות החדשות דורסות את הישנות וקובעות פרשנויות חד משמעיות ככל הניתן עבור כל סיטואציה.
למרות החשש הברור מפני הגדלת כוח משרדי הממשלה והחברות בהליכי הרכש, חשוב להבין את רציונאל: כבר שנים נשמעות טענות שכל התקשרות כרוכה בבירוקרטיה משתקת, שהופכת את המגזר הציבורי לאיטי וכבד. במסגרת הרפורמה נערכת דיגיטציה, למשל של מסמכי רכש. כיום, לא פעם תקועים משרדים עם מכרזים במשך שנה ויותר, בזמן שהם נתונים תחת לחצי השרים לבצע את התוכניות. על כן, הם נלחמים לא פעם על פטור ממכרז או הקלות. התקווה היא שהמהלך החדש יעודד יציאה למכרזים.
הביקורת על ההקלות
מנגד, לא כל גורמי הרכש מרוצים מ"ההקלה" שניתנה להם. גורם המקורב לרכש בחברות ממשלתיות אומר לגלובס: "אני דווקא חושב שהתהליך הקיים של חוק חובת המכרזים הוא חשוב מאוד, בטח בחברות ממשלתיות שם ראינו בכל פעם את הטריקים שהתגלו. אז כן, מצד אחד יש בירוקרטיה, צריך יועצים משפטיים לכל דבר והרבה אנשים עובדים על כל מכרז. מצד שני, יש סדר, יודעים מה צריך לעשות, מתי אפשר ומתי אי אפשר".
המקור סבור שצריך להבחין בין גופים גדולים, עתירי תקציב וכוח אדם, לבין גופים קטנים שנסמכים על כספי המדינה: "בחלק מהחברות הגדולות, כבר עכשיו ניתן היה לעשות התקשרויות בפטור ממכרז עד תקרה של 600 אלף שקל, כי היקף הרכש גדול. ובסוף, כשמדובר במכרזים גדולים של מאות מיליוני ומיליארדי שקלים, זה לא סתם שהתהליך מורכב. במכרזים גדולים כל חברה משקיעה 15-20 מיליון שקל רק על ההגשה כדי להימנע מתביעות שאחרי".
עוד הוסיף הגורם כי בחברות הממשלתיות הגדולות לא תמיד מורגשת התערבות יתר של האוצר. "כשאתה מוציא הרבה מכרזים, בסוף אתה משכפל אותם ולא צריך אישור לכל דבר. אז נכון, מכרזים זאת עבודה סיזיפית, אבל העבודה הזאת שלפני המכרז תורמת לשקט שבא אחריו".
תחרות עם עוד ספקים
אבל לא תמיד זהו המצב. גורמים ממשלתיים אחרים יודעים לספר כי הסבך הבירוקרטי בתקנות היוצאות יצר מציאות שבה לפעמים רק הספקים הוותיקים, המנוסים בעבודה מול משרדי הממשלה מצליחים לקבל שוב ושוב את העבודה, גם במכרזים פתוחים לכאורה. התקווה היא שספקים חדשים, ובעיקר קטנים ובינוניים, יצליחו להיכנס כעת למשחק בהליכים המכרזיים של המדינה.
גורם נוסף בעולם הרכש הממשלתי מספר על התהליך של הוצאת התקנות החדשות. "האוצר הגיעו אלינו לתהליך עם כוונות טובות", הוא מתאר. "המטרה הייתה למנוע דיונים ארוכים על סעיפים קטנים. אבל עוד לא ברור האם זה תורגם לתקנות".
לדבריו, "התקנות קובעות רף מינימום להגנות על מינהל תקין, אבל זה לא אומר שחייבים לאמץ את המינימום. אפשר להגדיל את התקרה הפנימית בתוך המשרדים והחברות. או להחליט שההליך יהיה כפוף לחתימות של שני בכירים בחברה ולא רק לחתימה של סמנכ"ל אחד כמו עד עכשיו".
הרפורמה היא גם היערכות לקראת דוח מבקר המדינה
לעיתוי הפרסום של התקנות החדשות יש חשיבות לא מועטה. קרוב לשנתיים נדרשו לעבודות ההכנה של הרפורמה בתוך משרד האוצר בטרם הפצתן לציבור, ולבסוף הפרסום התרחש ימים בודדים לפני שהודיע ראש הממשלה, נפתלי בנט, על פיזור הכנסת. העובדה שהספיקו להוציא את התקנות טרם היציאה לתקופת הבחירות תסייע לאוצר לקדם אותן גם במצב הפוליטי הנוכחי. ואולם, עדיין לא התקבלה חוות דעת משפטית חותכת האם שר האוצר, אביגדור ליברמן, יוכל לחתום על התקנות ולהכניס אותן לתוקף בתקופת ממשלת המעבר.
ייתכן גם שישנה סיבה נוספת, שנתנה לפחות מתחת לפני השטח רוח גבית לפרסום התקנות כבר עכשיו. בשנה האחרונה עמלו במשרד מבקר המדינה על הכנת דוח ביקורת שנוגע לעולם הרכש הממשלתי, וממצאיו טרם פורסמו. הדוח שבקנה יסקור את הבקרות הפיננסיות בגופים ובחברות הממשלתיות. לפי הערכות בענף, הביקורת תתמקד בצד המפקח, כלומר החשב הכללי באוצר ורשות החברות. הדוח צפוי להקיף לא מעט ממצאים בעייתיים. כך, הרפורמה המסדירה את הרכש הממשלתי בחוק חובת מכרזים עשויה לשמש כתב הגנה לרגולטור.