מחיר למשתכן ביבנה / צילום: אייל פישר
בין 2014 ל־2021 הוציאה הממשלה יותר מ־50 מיליארד שקל (לעתים בצורת תשלום ולעתים בצורת ירידת הכנסות) על מדיניות הדיור שלה, כך עולה מהדוח השנתי של החשב הכללי באוצר שפורסם לאחרונה. על רקע הסכום הזה, נראה שכסף יכול לקנות הרבה דברים - אך לא לפתור בעיות מבניות ושורשיות שחורגות בהרבה מהגדלת היצע הדירות.
רובו המכריע של הכסף יצא על הסכמי הגג, שבהם הושקעו 38.45 מיליארד שקל. הסכם הגג הראשון נחתם עם עיריית קריית גת, עוד ב־2013, ואילו הסכמי הגג האחרונים נחתמו עם עיריות תל אביב ואום אל פאחם. בסך הכול נחתמו עד לסוף שנה שעברה 34 הסכמי גג, מהם 22 עם רשות מקרקעי ישראל (רמ"י) ו־12 הסכמים עם משרד השיכון.
בסך הכול כוללים הסכמי הגג 456,318 יחידות דיור. הערים המובילות במספר הדירות שמתוכננות במסגרת הסכמי הגג הן אשקלון (31,905 יח"ד), אשדוד (30,046), דימונה (21,111), אילת (18,408), באר שבע (18,140) וראשון לציון (18,136).
במקום השני מבחינת הוצאות הממשלתיות נמצא אובדן ההכנסות של המדינה עקב ההנחות על הקרקעות שמשתתפות בהגרלות של מחיר למשתכן, דיור במחיר מופחת ומחיר מטרה 2. מכיוון שדוח החשכ"ל מסתיים ב־2021, הוא אינו כולל נתונים על מחיר מטרה של שר הבינוי והשיכון הנוכחי זאב אלקין, אולם מתחילת ההגרלות ב־2015 ועד ל־2021 המדינה הפסידה כ־8.4 מיליארד שקל הכנסות מקרקעות, עקב ההנחות שניתנו ליזמים. שנת השיא של הפסדי הכנסות הייתה 2017, שבה המדינה הפסידה 2.3 מיליארד שקל ממכירת קרקעות. לא מן הנמנע שעד לסוף השנה תגיע עלות התוכנית ל־10 מיליארד שקל.
בנוסף להפסדי ההכנסות, המדינה גם מסבסדת רוכשים שמגרילים דירות באזורי ספר, שבהם המחירים נמוכים וההנחה שהם מקבלים על דירות קטנה יחסית. בסך הכול סבסדה המדינה את הרוכשים בסך של 1.35 מיליארד שקל עד לסוף שנה שעברה.
גם יזמים באזורים שבהם מחירי הקרקע נמוכים מקבלים סבסוד לעלויות הפיתוח, בנוסף לקרקע המוזלת, ובסך הכל הגיעו העלויות הללו ל־1.4 מיליארד שקל.
בחשכ"ל בחנו גם את הסכומים שהמדינה הפסידה בגין אובדן הכנסות משיווק קרקעות מוזלות לשכירות ארוכת טווח והגיעו להפסד של 1.1 מיליארד שקל.
ולבסוף, בדקו בחשכ"ל, כמה עלה למדינה לתמרץ את הרשויות המקומיות להוציא היתרי בנייה. גם כאן מדובר בנוהל שהחל עוד לפני תקופת כחלון, שעה שב־2014 הממשלה החליטה לתמרץ רשויות מקומיות להוציא היתרי בנייה ליחידות דיור חדשות. ההחלטה עודכנה מאוחר יותר ב־2017, ובעקרון נקבע כי רשות שבה יינתנו היתרים לשנת הכספים ויחול בהן גידול של 10% לפחות במספר היתרי הבנייה ושהוצאו בה לפחות 200 היתרים באותה שנה, תזכה להטבות. בסך הכל הגיעו ההטבות לכ־980 מיליון שקל.
"מארג שלם של תקלות שכסף לא יכול לפתור"
מהנתונים הללו ניתן ללמוד כי אם הייתה בעיה בהתנהלות הממשלתית - היא לא נבעה מכך שלא השקיעו הרבה כסף בתוכניות הדיור. להיפך - המדינה השקיעה משאבים כלכליים רבים בניסיון להאיץ את הבנייה, להסיר חסמים בתחום התשתיות ולהוריד את מחירי הדירות. אם בכל זאת היעד הזה לא הושג, אז יש ארבע אפשרויות: ההשקעות לא בוצעו בכיוונים הנכונים, או שלמרות הכול הן לא מספיקות, או שיש תהליכים שדורשים זמן עד שיבשילו או קומבינציה של כמה תשובות היא זו שמסבירה את הנתון.
"כשמדינת ישראל גדלה בתושב אחד, הוא צורך שירותי רפואה, חינוך, אוכל ותשתיות. בתחומים אחרים נראה שבמדינה הפנימו את זה יותר טוב מאשר בתשתיות, והתוצאה היא שאנחנו נמצאים בפיגור גדול בתשתיות. ניתן לגלגל את העלויות לעיריות, וזה מה שעשו עד עכשיו, אבל לא נראה שהעיריות יכולות לעמוד בזה. לכן המדינה לא עשתה טובה בזה שהכניסה את היד לכיס, וגם לא בטוח שזה מספיק", אומרת ד"ר אפרת טולקובסקי, מנכ"לית מכון G CITY (לשעבר גזית גלוב) לחקר הנדל"ן שבאוניברסיטת רייכמן.
"במשך שנים תושבי ישראל שילמו מסים, המדינה לא השקיעה בתשתיות, חסכה כסף, והתוצאה היא שהגענו למצב של פיגור חמור בתשתיות, ובעקבותיו לעליית מחירי דירות. האם הסכמי הגג מטפלים בכל הפיגור הזה? האם עשרות המיליארדים שמשקיעים היום מספיקים? אני לא יודעת", היא מוסיפה.
עניין אחר שעליו היא שמה את הדגש אינו קשור דווקא לכסף, אלא למה שמכונה NIMBY (לא בחצר האחורית שלי, Not in my back yard), תופעה שהפכה לדבריה לעניין שגורר עיכובים ופיגורים חמורים בהקמת תשתיות. "יש בענף הדיור מארג שלם של תקלות, שעניין הכסף הוא חלק מהן, אבל כנראה שהוא לבד לא יכול לפתור הכול", היא מסכמת.
"הכספים הוצאו בכיוונים הלא נכונים"
הכלכלן ד"ר
שניר מהמכללה האקדמית נתניה ומאוניברסיטת בר אילן סבור אחרת: "הכספים הוצאו בכיוונים הלא נכונים. ככלל ראינו ממשלות שלא בדיוק יודעות מה שהן רוצות: האם להוריד את מחירי הדירות, או לספק דירות מוזלות לקהל מסוים. התוצאה הייתה ששום יעד לא הושג.
"בתקופתו של כחלון הצהירו בגלוי שתוכנית 'מחיר למשתכן' מיועדת להוריד את מחירי הדירות ולא כל כך הצליחו. אני סבור גם שהם חששו מזה, כי הורדת מחירים הייתה עלולה להערים קשיים על כל מי שרכש דירות ועל המערכת הבנקאית.
"לדעתי, מדד ההצלחה של התוכנית הממשלתית אמור היה להיות אספקת דירות לאוכלוסייה שבכל צורה אחרת הייתה מתקשה לרכוש אותן, וגם פה הממשלה נכשלה, כי כידוע, חלק גדול מרוכשי הדירות במסגרת התוכניות הממשלתיות הם אנשים שיכלו לרכוש דירות גם ללא התוכניות, שניצלו את ההנחות".
"אני חושבת שמדיניות הממשלה כן הצליחה, אם כי לא באופן ישיר ליעדים שהם הציבו לעצמם", אומרת ד"ר רינה דגני בעלי קבוצת גיאוקרטוגרפיה, שעוסקת רבות בחקר הנדל"ן בישראל. "אם בעבר ראינו ביקושים לדירות שהתמקדו בירושלים ובתל אביב, בשנים האחרונות אנחנו רואים שהכספים שפוזרו במדינה גרמו גם לפיזור ביקושים. לפתע אתה רואה את חיפה, עיר שנזנחה לפני שנים, ואת באר שבע, עם כמויות נכבדות של עסקאות. אשקלון נמצאת אף היא בצמרת הרכישות, אזור הקריות, ואפילו עפולה נמצאת על מפת הביקושים. זה לא היה קודם לכן, ומבחינה זו ניתן לדבר על הצלחה.
"ברור, שזה לא היה היעד. אבל כחלק מהצורך להקים הרבה דירות מוזלות, השקיע את המיליארדים הללו ובנו במקומות רבים, מה שהביא לכך שאנשים רוכשים דירת במקומות רבים. נכון שאנחנו לא יודעים כמה מהם מתכוונים לגור במקומות הללו, אבל דווקא במצב שבו אנשים עובדים מהבית, יותר משפחות יכולות להגיע למסקנה שכדאי להן לעבור להתגורר בדירות שהן רכשו בפריפריה".
"נוהגים לראות במשבר הדיור משבר של תכנון, של היצע וביקוש. אך הדבר לא נכון. זהו משבר של כסף. זה לא שאין דירות לגור בישראל. אין כסף לאנשים לרכוש אותן, בין היתר בגלל שינויים דרמטיים בשוק העבודה, ואין כסף לרשויות לפתח שירותי ציבור ראויים", אומרת ד"ר מירב אהרון גוטמן, מרצה בכירה בפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון והיו"ר האקדמי של החממה החברתית בטכניון.
"הסכמי הגג מסבירים את הקשר שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. הנטל של אספקת שירותים ציבוריים בחיי היום יום מוטל על השלטון המקומי שאומר שהוא לא יכול לעמוד במשימה, ולכן הסכמים נחתמים כוללים פיתוח של שטחי ומבני ציבור.
"הקשר הישיר שבין האדם למדינה מגיע בשתי צורות: האחת - הדיור הציבורי, שכולנו יודעים מה קורה שם - מחסור חמור בדירות, ותחזוקה ירודה; השנייה - מחיר למשתכן והתוכניות שבאו אחריה. זה מנגנון שפיתח כחלון, שמתקשר בצורה ישירה לרוכשי הדירות ומציע עזרה מהותית בעיקר למעמד הבינוני־נמוך. השטח עונה על זה בחיוב ולראיה המספר הרב של נרשמים להגרלות. אני לא מקבלת את זה שבמתן הנחות וויתור על הכנסות מהקרקע, המדינה מכניסה יד לכיס. הבעיה העקרונית שאני רואה זה רמ"י, והתפיסה העקרונית של המדינה את הקרקע כמקור לרווח".
מהסכמי הגג ועד סבסוד לפריפריה
מדיניות הדיור הממשלתית הנוכחית החלה עוד ב־2014, בתקופה שבה ראש הממשלה הנוכחי יאיר לפיד כיהן כשר אוצר ואורי אריאל כיהן כשר שיכון. תוכניות הדגל של השניים, "מע"מ 0" של לפיד ו"מחיר מטרה" של אריאל (ששר הבינוי והשיכון זאב אלקין משתמש בשמה לתוכנית הנוכחית), לא עלו יפה - הראשונה כלל לא מומשה והשנייה פעלה למשך זמן קצר.
אבל בתקופתם החלה המדינה לממש את התוכנית הגדולה שלה, "הסכמי הגג", שמטרתה לעודד רשויות מקומיות לאשר בנייה חדשה במהירות בשטחן, ובתמורה תסייע הממשלה בתקצוב מערכות תשתית ומוסדות ציבור. תוכנית אחרת אותה החל לפיד הייתה "דירה להשכיר" - להעמדת מלאי של דירות להשכרה לטווח ארוך. גם הוועדה הלאומית למתחמי דיור מועדפים (ותמ"ל) נהגתה על ידי יאיר לפיד באותם ימים.
אלה היו הניצנים הראשונים לתוכנית הדיור הנוכחית, שאת הקרדיט הכמעט מלא לקיומה (הן בחיובי והן השלילי) יש לתת לשר האוצר בין 2015 ל־2020, משה כחלון, שהקים מעין קו ייצור מואץ של יחידות דיור: התחנה הראשונה לאותו קו היו הסכמי הגג, שהפכו לפלטפורמה התכנונית; עליה הוסיפו את הוותמ"ל, שתפקידה היה לתרגם את יחידות הדיור שהושגו בהסכמי הגג למוצר תכנוני; השלב הבא היה שיווק המוני של קרקעות על ידי רשות מקרקעי ישראל (רמ"י), כדי להביא את הקרקעות המדוברות אל השוק החופשי, לצורך ייצור הדירות, על זה הולבשו ההגרלות של "מחיר למשתכן" ולבסוף הגיעו מענקים לרשויות מקומיות שהנפיקו היתרי בנייה בכמויות נאות.
היו עוד אמצעים שננקטו, בהם האצת פינוי מחנות צה"ל מהמרכז, ניסיון לשפר את המצב בעניין הדיור הציבורי ועוד, אבל עיקר קו הייצור התבטא בתוכניות הללו. במקביל פיתח כחלון את ענף הדיור להשכרה ארוכת טווח.
מאז ימי כחלון עברו שתי ממשלות ושני שרי אוצר, ואולם מדיניות הדיור נותרה כשהייתה, בעיקר עם שינויים סמנטיים - את "מחיר למשתכן" תפסו "דיור במחיר מופחת" ולאחר מכן "מחיר מטרה 2.0" שהיוו שינוי מסוים לעומת תוכנית האם, אבל המשיכו לאחוז באותו עקרון של הגרלת דירות מוזלות לזכאים. יתר קו הייצור הכחלוני נותר על כנו, וההבדל המשמעותי הוא שבימי כחלון השליטה על כל קו הייצור הייתה באוצר, ואילו כיום היא מחולקת בין האוצר ומשרדי השיכון והפנים.