הגופים שמכתיבים כבר שבעה עשורים את יוקר המחיה / עיבוד: טלי בוגדנובסקי
"נוכח הלחץ של עודפי־הירקות בשווקים, פנתה הוועדה הציבורית לשיווק התוצרת החקלאית אל המשרדים הכלכליים של הממשלה בהמלצה, להחיש את ההכנות להקמתה של מועצת ירקות". כך דיווח עיתון "דבר", שהזדהה עם מפלגת השלטון מפא"י, ב־14 ביוני 1954. עודפי הירקות הביאו לירידת מחירים שהסבו הפסדים לחקלאים והממשלה, שהאמינה הן בתכנון ממשלתי ריכוזי והן בתמיכה במגזר החקלאי, מצאה פתרון: מועצה ריכוזית תנהל את הענף ותגביל את ההיצע כדי למנוע עודפים. וכך, המחיר לצרכן לא יירד.
ב־1956 הוגשה הצעת חוק להקמת מועצת ירקות אשר "בסמכותה יהיה, בין השאר, להגביל את ייצור הירקות או מין מסוים של ירקות". באותה עת סיפרו שמחירי העגבניות ירדו מאוד, ואף כי מכרו אותן במהלך שעות אחר הצהריים "במחירים מוזלים ביותר". לכן הוקמה מועצה שתתכנן את השוק, ואיתה שתיים נוספות משמעותיות: מועצת הרפת ומועצת הלול. עם זאת, המועצות אינן יחידות סמך ממשלתיות שממונות בידי נבחרי הציבור או הדרג המקצועי, אלא ארגונים הנשלטים בידי היצרנים ופועלים למענם.
גם כיום, 66 שנים מאוחר יותר, שלוש המועצות הללו מנהלות את הענפים תחתיהן: מועצת הירקות התמזגה עם מועצת הפירות ועם המועצה לשיווק פרי הדר ב־2004 לכדי מועצת הצמחים. בה בעת, השינוי העיקרי במועצת הרפת הסתכם בהחלפת השם ל"מועצת החלב", ואילו מועצת הלול נותרה ללא שום שינוי. לכולן החוק מעניק סמכויות, ואף החרגה מהחוק להגבלים עסקיים.
בשנת 2014 הוסר הפטור מהסיטונאים, וכיום רק החקלאים נהנים מכך. או במילים פשוטות, מותר למועצות להקים ולתחזק קרטל למטרות רווח עבור החקלאים. לרובן יש גם סמכויות על פי חוק שנועדו לסייע להן. ארגון ה־OECD מכנה את סוג תמיכה זה בחקלאות בתור "תמיכה מעוותת־ביותר" (Most־Distorting). הארגון ממליץ לצמצם אותן ככל הניתן, ולהגביר את הסיוע הישיר לחקלאות שאינו פוגע בצרכנים ובחופש היזמי של החקלאים הישראלים, שמספרם עומד על 17 אלף.
מעבר לכך, אותן המועצות מפעילות לובי פעיל מול חברי הכנסת: מועצות המזון שכרו את חברת הלובי "ריפבליק", בין השאר במטרה לחסום את הרפורמה בחקלאות שקידמו שר האוצר אביגדור ליברמן ושר החקלאות עודד פורר. הן לעיתים אף מהוות גורם רשמי בקבלת ההחלטות.
היתר מטעם החוק לניהול קרטלים בישראל
מועצות המזון בישראל, כאמור, מתפקדות כקרטלים. בין אם בהיתר מצד החוק, ובין אם בסמכויות על פי חוק - ביכולתן ממש לנהל ולתכנן את השוק. המועצות אינן גופים ציבוריים, והן נשלטות במכוון על ידי היצרנים. הן בעלות סמכות לקבוע רגולציה, המשפיעה על היכולת של שחקנים חדשים להתחרות בהם, ועל המחירים בשוק שאותם יצרנים מקבלים.
אזרחי ישראל, ככל הנראה, לא היו מסכימים כי רשות החשמל, למשל, תישלט בידי התאגידים שעליהן היא מטילה רגולציה. או לחילופין, שוועדת סל התרופות תורכב מנציגי חברות התרופות.
בתקופה שבה כבר ממש לא ברור כיצד המבנה הרגולטורי הנוכחי משרת את האינטרס הציבורי, כדאי להבין מי הן מועצות המזון שנוצרו לפני 60 שנה ומאז מנהלות את החקלאות הישראלית.
מועצת הצמחים
הפירות והירקות יקרים למרות פטור ממע"מ
הסמכות: על פי "חוק מועצת הצמחים (ייצור ושיווק)", מועצת הצמחים, שנוצרה כאיחוד של מועצת הירקות, מועצת הפירות, המועצה לשיווק פרי הדר ומועצת הזיתים, מייצגת את כל מגדלי החקלאות הצמחית בישראל - למעט אגוזי אדמה (בוטנים). לכן, בסמכותה לגבות מהם היטלי חובה. בסיוע הפטור שלה מהגבלים עסקיים, מועצת הצמחים שחולשת על הענף החקלאי הגדול ביותר עם 9,000 מגדלים, מפרסמת מחירון סיטונאי לכל סוגי הפירות והירקות. נוסף על כך, המועצה מנהלת מחקר ופיתוח עבור כלל חקלאי הצומח, ואיקלום של זנים שונים.
הרכב המועצה: במועצת הצמחים 41 חברים, מתוכם 22 נציגי מגדלים, שישה נציגי תעשיית המזון, יצואנים ומשווקים, שלושה נציגי ארגוני מגדלים, שלושה נציגי מגדלים נוספים במינוי שר החקלאות, ושני נציגי צרכנים.
תקציב: 90 מיליון שקל, כאשר מתוכם 12 מיליון לריסוס כקבלן ביצוע של משרד החקלאות. במועצה יש 55 עובדים, בעלות של כ־10 מיליון שקל בשנה - כולל הוצאות רכב, או בממוצע כ־15 אלף לעובד בחודש. מקור תקציב המועצה בהיטלי חובה המוטלים על המגדלים.
איך היא משפיעה: מחירי הפירות והירקות בישראל מעורבים. בהשוואה שערכו במשרד החקלאות, התגלה כי פירות הדר, אבוקדו, רימון ואפרסמון זולים יותר בישראל. מנגד, דובדבנים, אננס, תות שדה, ענבים ומשמש דווקא יקרים יותר. כך, גם בכל הנוגע לירקות: העגבניות, המלפפונים והגזרים זולים בישראל. אולם, הפטריות, החסה והברוקולי - יקרים יותר, וזאת למרות הפטור המלא ממע"מ על פירות וירקות.
בד-בבד, קיימת מגמה מדאיגה: ממאי 2012 עד מאי 2022, מחירי הפירות והירקות עלו ב־26%, לעומת עלייה בשיעור 7.1% בלבד במדד המחירים ללא פירות וירקות. באותה התקופה, הייצור החקלאי נשאר סטטי, על אף הגידול באוכלוסייה ופריון החקלאות שירד משמעותית. מכיוון שהאוכלוסיה גדלה והיבוא מוגבל, צריכת פירות וירקות טריים ירדה בשיעור כ־22% מכ־275 ק"ג לאדם לשנה, לכ־215 ק"ג לשנה בלבד. מועצת הצמחים פועלת כדי למנוע יבוא ללא מכס, ובתגובה למכרז על יבוא שעועית ב־2021 - כתב מנכ"ל מועצת הצמחים צבי אלון כי "אם המכרז ייצא לפועל, הוא עלול לגרום לחקלאים רבים לאבד את עבודתם ולהצטרף למעגל האבטלה".
ב־2018, הגישה התנועה לאיכות השלטון קריאה לשר החקלאות דאז אורי אריאל לסגור את המועצה. על פי התנועה, המועצה פוגעת במגדלים, פעילותה לא מקדמת מחיר הוגן לצרכנים, וכן "אין למתכונת הכפויה כל יתרון על פני התארגנות וולנטרית אשר תיכנס לנעליה. רמת השירותים שניתנת למגדלים לא מצדיקה את ההיטלים הנגבים מהם". אולם, השר אריאל לא קיבל את הקריאה.
ממועצת הצמחים נמסר כי "למועצת הצמחים יש תפקיד מכריע בהפיכת החקלאות, התוצרים והחקלאים הישראלים לשם דבר בארץ ובעולם, והיא גם דואגת במישרין לפרנסתן של אלפי משפחות. היקף הייצור החקלאי השנתי בארץ הוא בהיקף של למעלה מ־30 מיליארד שקל, כשגיוון המוצרים ממשיך להתרחב ואיכותם נשמרת ברמה גבוהה. מועצת הצמחים פועלת עבור המגדלים ובשיתוף-פעולה הדוק איתם. היא אינה מפעילה רגולציה מכל סוג שהוא, לא מגבילה את החקלאים או מתערבת בנעשה במשקיהם".
מועצת אגוזי האדמה
מונופול שאת מרבית התוצרת שולח ליצוא
הסמכות: לפי "חוק המועצה לייצור ושיווק של אגוזי אדמה" מ־1959, המועצה היא מונופול בהתאם לחוק בתחום יצוא אגוזי האדמה (בוטנים). אך ורק למועצת אגוזי האדמה מותר לייצא מישראל, וכל המכירות של בין 60 ל־70 מגדלים עוברות דרכה. גם בשוק המקומי, ניתן לשווק דרך משווקים מורשים בלבד, והם מעבירים את התוצרת אצלם לבחירת אגוזים ליצוא.
הרכב: 20 חברי מועצה, מתוכם עשרה נציגי מגדלים, חמישה נציגי ממשלה (שלושה ממשרד החקלאות, אחד ממשרד הכלכלה ואחד ממשרד האוצר) וחמישה נציגי משווקים מורשים. לדברי פיני מהרם, מנכ"ל מועצת אגוזי האדמה, "יש לנו רוב. אין דבר כזה שמה שהחקלאים רוצים לא מתקבל. המועצה הוקמה בשביל המגדלים ולא בשביל אף אחד אחר. זה מאפשר לענף להיות יציב, ולחתום חוזים ארוכי טווח".
תקציב: 2.3 מיליון שקל, כאשר מתוכו מיליון מושקעים על שלושה עובדים בלבד (28 אלף שקל עלות שכר בחודש בממוצע לעובד). מקור תקציב המועצה הוא בין 5% ל־6% מתוך הכנסות היצוא.
איך היא משפיעה: המועצה מהווה מונופול בשיווק אגוזי האדמה בישראל. היא היחידה שמותר לה להתקשר מול הלקוחות בחו"ל, והיא ממנה את ארבעת המשווקים המורשים בישראל, שזוכים כל אחד למושב במועצה, ואחד מהם אף לשניים. כל התוצרת מהחקלאים חייבת לעבור דרך המועצה, והיא בוררת את אגוזי האדמה האיכותיים ביותר ליצוא (בין 60% ל־70% מהתוצרת), כאשר השאר שסובלים מפגמים, כמו שברים ולכלוך - משווקים בישראל. אגוזי אדמה הם גידול שנחשב לרגיש, ודורש סוג אדמה וסוג אקלים ספציפי מאוד, שאינו קיים ברוב אזורי הארץ. נוסף על כך, אגוזי אדמה דורשים 800 קוב מים לכל דונם.
"זה נחשב הרבה מאוד, כמו כותנה, ועכשיו עם מחירי המים העולים, זה מטיל עלינו המון הוצאות", מציין המנכ"ל מהרם. מאידך, מחיר אגוזי האדמה ירד לאחרונה בגלל התחזקות השקל מול האירו.
"לפני 6־7 שנים היה איום בבג"ץ שהסתיים בפשרה: לאפשר לסוחרים לייבא כמות קטנה (1,500 טון מקולפים)", מספר מהרם. "אסור לייבא בוטנים בקליפה, שזה הייצור העיקרי של ישראל, בגלל הגנת הצומח וחשש ממזיקים". הפיצוחים שאותם אנחנו אוכלים, כמו גם הבוטנים שנועדו לעוגיות של פסח - מקורן מיבוא. בד-בבד, המועצה מנהלת הסדר וולנטרי לקניית דשנים בקטריאליים לענף ממפעל בארגנטינה.
מועצת הלול
ענף שמתוכנן באופן חריג בקנה מידה בינלאומי
הסמכות: "חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק)" קובע כי ענף הלול בישראל מתוכנן ריכוזית: שר החקלאות קובע מדי שנה מכסות ביצים בהתייעצות עם המועצה, וזו בתורה מחלקת אותן ל־1,650 הלולנים כפי שהיא רואה לנכון. ייצור מעבר למכסה אינו חוקי, וכך נשמר היצע מוגבל שמעלה את המחירים. בשנה האחרונה, השר עודד פורר הגדיל משמעותית את מכסות הביצים, אך לטענת משרד האוצר - אלו לא חולקו בפועל ללולנים. מגדלים שערערו על החלטת המועצה, קיבלו תשובה כי תם הזמן להגשת מכסות ל־2022 - ושינסו בשנה הבאה.
הרכב המועצה: במועצת הלול יש 47 נציגים, מתוכם 24 נציגי מגדלים. וכך, יש להם וטו אוטומטי על כל הנעשה. בד-בבד, נמצאים במועצה תשעה נציגי סיטונאים, שמונה נציגי ממשלה, שני נציגי סוכנות יהודית, שני נציגי קמעונאים ושני נציגי צרכנים.
תקציב: שנת 2019 הייתה האחרונה שבה המועצה פרסמה את תקציבה, שעמד באותה עת על 44.1 מיליון שקל. כלומר, מועצת הלול מתנהלת למעשה בשלוש השנים האחרונות בלי תקציב מאושר. אולם על פי המועצה, התקציב העדכני עומד השנה על 85 מיליון שקל. 120 איש עובדים בשכר במועצת הלול, ולפי דוח הממונה על השכר - עלות השכר הממוצעת היא 26,300 שקל בחודש לכל אחד מהם. מקור תקציב המועצה בהיטלי חובה שמוטלים על הלולנים.
איך היא משפיעה: מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם בחודש מאי האחרון דוח חריף בנוגע למתרחש בענף הלול בישראל.
על פי מבקר המדינה, "התכנון הכולל של הייצור בענף ההטלה, שהוא חריג וייחודי בעולם, מעודד תופעות של חוסר יעילות, ובכללן הישארות מגדלים בענף גם אם הם אינם מייצרים בפועל; השכרת מכסות; ובעיקר הנצחת קיומם של לולים קטנים, שאינם מאפשרים לנצל את היתרונות לגודל".
הבעיות שמתאר מבקר המדינה מובילות לעליות מחירים. "הביצים הן מוצר יסוד הנתון בישראל לפיקוח מחירים, שאחת ממטרותיו היא להגן על הצרכן מפני עליות מחירים בלתי סבירות", מציין אנגלמן.
עם זאת, "המחיר המפוקח בישראל גבוה ב־41% ממחירן הממוצע במדינות ה־OECD, וב־72% ממחירן בארה"ב". רפי דיין, חקלאי מאזור הצפון, סיפר לגלובס: "אנו רוצים לייצר ביצים, בסך־הכול 500 ביצים ליום. לא נותנים לנו מכסת ייצור, כי אנו לא חלק מהקליקה של מועצת הלול. כמעט ואין שום אפשרות למגדל חדש לקבל מכסה".
מועצת החלב
בניגוד למקבילותיה, היא קובעת גם את הכמויות
הסמכות: "חוק תכנון משק החלב" מעניק למועצת החלב, שכוללת 686 רפתות, סמכות לנהל עם הממשלה את השוק. בניגוד לענף ביצים, שבו השר נדרש רק להתייעץ עם המועצה לגבי הכמות והיא מחלקת את המכסות - למועצת החלב יש סמכות גם בקביעת הכמות. ועדת המכסות כוללת את מנכ"ל מועצת החלב כיו"ר, ולצידו שני נציגי משרד החקלאות. מכסות החלב, בדומה למכסות הביצים, הוכרו במהלך השנים כנכס קנייני של ממש שניתן לסחור בו - ואף להוריש אותו. נוסף על כך, קיים איסור בחוק לייצר חלב ביישוב שאינו יישוב המגורים.
הרכב המועצה: במועצת החלב 40 נציגים, כשמתוכם לא פחות מ־32 הם נציגי יצרנים. לצידם, שבעה נציגי ממשלה ונציג צרכנים בודד.
תקציב: השנה עומד התקציב על 63.7 מיליון, כשרובו מוקדש לוויסות המחירים. המקור לתקציב הוא בהיטלי חובה שמוטלים על הרפתנים והמחלבות. המועצה קונה חלב בחורף, כאשר ייצור החלב בשיא, ומייבשת אותו לכדי אבקת חלב שבה משתמשים בדרך כלל בקיץ - כאשר ייצור החלב בשפל. 6.7 מיליון שקל נוספים מושקעים בהעסקת 30 עובדים "באחוז משרה משתנה". כלומר, עלות עלות שכר ממוצעת לעובד עומדת על 18,600 שקל.
איך היא משפיעה: החלב בישראל נחשב יקר. לפי אתר Numbeo, ישראל במקום ה־18 בעולם במחירי החלב: 53% יותר מבשבדיה, 70% יותר מבצרפת ו־90% יותר מאשר בארה"ב. לפי ארגון ה־OECD, התמיכה דרך מחירי שוק גבוהים בחלב ובביצים מהווה 48% מכלל התמיכה הממשלתית בחקלאות. מנגד, באיחוד האירופי ביטלו את התכנון בענף החלב כבר בשנת 2015. מועצת החלב מהווה לובי למען חסימת השוק הישראלי ליבוא, והורדת מכסים מגיעה בדרך כלל במסגרת הסכמים בין משרד האוצר לבין המועצה וארגוני הרפתנים.
ממועצת החלב נמסר: "בהיות מועצת החלב חברה לתועלת הציבור ועל פי החוק, תקציב המועצה על סעיפיו השונים מאושר כל שנה על ידי שר החקלאות לאחר שנבדק שהתקציב הולם למטרות שהוגדרו בחוק. מועצת החלב תמשיך לפעול ללא כחל ושרק על מנת לוודא שלתושבי ישראל יהיו מוצרי חלב זמינים ואיכותיים, כדי שלא נהיה תלויים במדינות אחרות באספקת המזון הבסיסי שלנו".
מועצת הדבש
קובעת טריטוריות בין דבוראים, בזמן שהמחיר בישראל גבוה ב־20%־40% מהמקובל בעולם
הסמכות: "צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור דבש ומכירתו)" קובע מייד לאחר ההגדרות כי "המועצה לייצור ולשיווק של דבש, חברה רשומה שמענה הוא ברחוב אבן גבירול 48, תל־אביב (להלן - המועצה), מתמנית בזה כרשות מבצעת". למרות שאינה גוף ממשלתי, היא ממונית כרשות מבצעת רשמית של הממשלה, כשתחתיה פועלים 670 דבוראים.
בין השאר, היא הגוף המוסמך להעניק רישיונות לייצור דבש, ועומדת לרשותה הסמכות המלאה לקבוע תנאים והוראות לקבלת הרישיון. דבוראי בשם צחי גולדנברג מערער בימים אלו על עצם החוקתיות של קיום המועצה והיקף סמכויותיה, משום שלדבריו על פי חוק יסוד: הממשלה - אין לממשלה יכולת להאציל על גוף חיצוני את הסמכות להתקין תקנות. בה בעת, גם שיווק הדבש הוא מונופול של מועצת הדבש - ורק בכוחה לתת רישיונות לכך. מעבר לכך, החוק אוסר במפורש על אדם להוביל יותר מ־6 ק"ג דבש.
הרכב המועצה: 13 נציגי ציבור מנהלים את המועצה, כשמתוכם ארבעה מטעם התאחדות חקלאי ישראל, שלושה לפי המלצת המשווקים, שניים לפי המלצת שר החקלאות, נציג אחד מטעם התאחדות האיכרים, נציג בודד לפי המלצת שר הכלכלה, אחד נוסף לפי המלצת שר האוצר, והנציג ה־13 הוא לפי המלצת ארגון צרכנים.
תקציב: עומד על ארבעה מיליון שקל, אך הוא אינו שקוף לציבור - ומועצת הדבש לא שלחה אותו לבקשת גלובס. במועצה יש חמישה עובדים בעלות שכר של 1.3 מיליון. כלומר, עלות שכר של כ־21,700 שקל בחודש לעובד.
איך היא משפיעה: המגבלה העיקרית שמועצת הדבש מטילה על הדבוראים היא מגבלת מרחק. למעשה, אסור להציב, להזיז או להסיר כוורת בלי אישור מועצת הדבש. המועצה מחלקת טריטוריות בין הדבוראים, ואוסרת להציב כוורות אשר "פולשות" לשטח של דבוראי אחר. לדברי מועצת הדבש, "על מנת ליצור איזון בין כמות המרעה הצופני הקיים, לבין כמות הדבורים בכל שטח נתון ולטובת המשך האבקה יעילה של גידולים חקלאיים להבטחת ביטחון המזון בישראל, נקבעה רגולציה המתחשבת בפוטנציאל היקף הצוף (מזון הדבורים), בהתייחס לכמות וסוג הצמחייה, תנאי הטופוגרפיה והאקלים המקומי. רגולציה זו תפקידה לייצור כמות אופטימית של כוורות בכל תא שטח, ובכך מונעת אכלוס יתר של דבורים, כדי לשמור על בריאות הדבורה ויעילות ההאבקה".
הדבוראי צחי גולדנברג, שכאמור מנהל מאבק משפטי נגד המועצה, אומר לגלובס כי מדובר ברגולציה ייחודית לישראל, שאינה קיימת במדינות מערביות אחרות. בעיניו, "הצבה של כוורת אינה שונה מפתיחה של דוכן פלאפל ליד דוכן פלאפל אחר. כן, נאלצים להתחלק במשאב המוגבל של השטח, אבל כך יש יותר תחרות". גולדנברג מספר כי חתם על עסקת ברטר מול מגדלי חמניות, שבהם הם יאפשרו לו להציב כוורות דבש בשטח שלהם, והפרחים שלהם יקבלו האבקה בחינם, "אבל השטח הוקצה למישהו אחר בידי המועצה, ומועצת הדבש עצרה את הפעילות שלי - והחרימה לי את הכוורות".
"לשוק הדבש יש חסמי כניסה גבוהים במקטע הייצור"
על פי מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "לשוק הדבש בישראל יש חסמי כניסה גבוהים במקטע הייצור, בין היתר בגין המגבלות המוטלות על ייצור הדבש, וכי הוא מאופיין ברמת ריכוזיות גבוהה במקטע השיווק". בין השאר מסיבה זו, מחיר הדבש בישראל יקר בין 20% ל־40% מהמקובל בעולם.
עם זאת, בעיני הדבוראי גולדנברג, "התוצר העיקרי של הדבורים הוא ההאבקה. זה החלק התשתיתי והחשוב שפוגעים בו. דבש אפשר לייבא, האבקה לא. למרות הטענה של מועצת הדבש כי האסדרה נועדה להגן על יכולת ההאבקה, היא בעצם פוגעת ביעילות ההאבקה ובמחירי האבקה לחקלאי כאשר היא מונעת מחקלאי להציב ולגדל דבורים בשטח הפרטי שלו. רגולציה הקיימת רק בישראל".