בנימין נתניהו
בחירות מביאות איתן הבטחות. לעתיד טוב יותר, למדינה מתוקנת יותר, לחיים נוחים ונעימים יותר. הבעיה היא שהבטחות הן זולות. כשפוליטיקאי מבטיח משהו, נניח חינוך חינם מגיל אפס, עלול לצוץ אזרח ספקן או עיתונאי טרדן שימהר לתהות: ומאיפה אדוני יממן את התוכנית הנהדרת הזאת? אתה תעלה מיסים, תקצץ בהוצאות? להעלות מיסים זאת בעיה. בטח בתקופת בחירות. גם קיצוץ בהוצאות אחרות אינו מהלך פופולרי במיוחד. אבל למרבה המזל בבחירות הנוכחיות צץ לו מקור תקציבי פלאי.
"בקופה יש עודפים של עשרות מיליארדים… יש כסף, צריך להשתמש בו", כתב שר הבריאות ניצן הורוביץ בחשבון הטוויטר שלו בציוץ בו קרא להקצות סכומים גדולים יותר ל"חינוך, בריאות, משטרה". גם יו"ר האופוזיציה, בנימין נתניהו, הציג תוכנית כלכלית שאפתנית, וכשהגיע לדבר על המקורות לה הזכיר, בין היתר, כי "יש לנו עודפי מסים עצומים - צפי השנה ל-60 מיליארד שקל". לפנינו, אם כן, נציגי שני מחנות פוליטיים יריבים שמצאו יחד את אותו אוצר, תרתי משמע. אבל מאיפה בעצם צץ הכסף הזה? והאם באמת בקופת המדינה פשוט שוכבים להם עודפים מסתוריים שרק ממתינים לשימושם של הפוליטיקאים? בואו נעשה קצת סדר.
שיא של 14 שנה
אז על מה בעצם אנחנו מדברים? כשעוסקים ב"עודפים" שונים שקשורים לתקציב המדינה נוטים לפעמים לבלבל בין כמה מושגים. מושג אחד הוא "עודפי הגבייה", או "עודפי גבייה ממסים". כאן הכוונה היא להכנסות של המדינה ממסים שהן מעל לתחזיות המקוריות שלה. בכל הצעת תקציב, אגף הכלכלנית הראשית במשרד האוצר מפרסם תחזית לגבי גביית מסים, שעל בסיסה, בין היתר, נבנה גם צד ההוצאות בתקציב. אלא שתחזית כשמה כן היא. במהלך השנה גביית המסים בפועל עשויה לחרוג מההערכה. כשהחריגה היא לטובה, וההכנסות ממסים עולות על התחזיות, אנחנו שומעים על עודפי הגביה של המדינה.
ואכן, לפני כחודש, פרסמה הכלכלנית הראשית עדכון לתחזית הגבייה ממיסים. על פי התחזית המעודכנת, ההכנסות ממיסים צפויות להגיע ב-2022 ל-429 מיליארד שקל. זאת לעומת התחזית שניתנה באוגוסט 2021, שלפיה היקף הגביה יסתכם בכ-367.4 מיליארד שקל. כלומר, יש לנו כאן עודפים של יותר מ-60 מיליארד שקל (61.6, אם תרצו לדייק) ואפשר להניח שאלה 60 מיליארד השקלים שעליהם מדבר נתניהו.
מושג אחר שפעמים רבות מכוונים אליו מי שמדברים על עודפי הכספים שנמצאים בידי המדינה הוא "עודף תקציבי". אם עודפי הגבייה התייחסו רק לצד ההכנסות (ולפחות במקרה שלנו גם מהווים רק תחזית כי הרי 2022 טרם הסתיימה), הרי שהעודפים התקציביים כבר קשורים גם לצד ההוצאות. אם בפרק זמן מסוים יש לנו יותר הכנסות מהוצאות - הרי שאנחנו בעודף, ואם המצב הפוך - אנחנו בגירעון. מכיוון שלמדינה יש יעד גירעון היא למעשה לוקחת בחשבון או צופה מראש שלאורך השנה היא תכניס פחות כסף מכפי שתוציא. כשזה לא קורה, וההכנסות גדולות מההוצאות, בטח לאורך זמן, זה עניין די נדיר (ומייד נרחיב על כך).
ואכן, השבוע פרסם החשב הכללי אומדן ראשוני לביצוע תקציב, גירעון הממשלה ומימונו (לחודשים ינואר-יולי 2022), שממנו עולה כי העודף התקציבי עמד ביולי לבדו על 2.6 מיליארד שקל, ומתחילת השנה כבר הצטבר בקופת המדינה עודף תקציבי של 34.4 מיליארד שקל. כפי שכבר הזכרנו הסיטואציה הזאת היא אכן חריגה. במאי האחרון נרשם רצף של חמישה חודשים בהם הושג עודף תקציבי (ביוני הרצף נקטע), וזהו נתון שנרשם רק פעם אחת בעשרים השנים האחרונות (בין ינואר למאי 2007, תחת ממשלת אולמרט). בנוסף, לראשונה מזה 14 שנים, ביולי נרשמו שבעה חודשים רצופים של עודף תקציבי מצטבר (על פני תקופה של 12 חודשים).
מה הוביל לכך? כמו הרבה תופעות חריגות שצצות בעולמנו בשנים האחרונות גם לזה קשורה הקורונה. נראה שההתאוששות מהמגפה העולמית הייתה מהירה מכפי שחזו באוצר, המשק צמח בפועל מהר יותר מהתחזיות (צמיחה של 8.2% ב-2021 לעומת תחזית ל-5.1%), וכך גם ההכנסות ממסים היו גבוהות משמעותית מכפי שצפו.
אבל כפי שהזכרנו למשוואה הזאת של העודף התקציבי יש שני צדדים. במקביל לכך שההכנסות היו גדולות יותר, מתברר שגם ההוצאות של המדינה היו קטנות מהצפוי. בנטרול שינויי עונתיות ההוצאות גדלו ב-5.5% בלבד, לעומת גידול מתוכנן של 6%. זאת אולי בשורה פחות טובה מבחינת הציבור, שעשויה להצביע על יכולת ביצוע נמוכה של הממשלה.
קודם לסגור את החוב
אז יש לנו עודף תקציבי. האם אפשר פשוט לקחת את הסכומים שהצטברו ולנתב אותם לכל מטרה שהיא? לא כל כך בקלות. באופן עקרוני, הכסף מעודפי הגבייה מועבר אוטומטית לצמצום החוב, כלומר להחזרי החובות של הממשלה שבהם ניגע מייד. מה בכל זאת ניתן לעשות? הכספים העודפים יכולים לשמש את הממשלה בדרך עקיפה. היות שהסכומים הלא צפויים הועברו לצמצום החוב, וכעת הגירעון קטן יותר, בתקציב הבא שתעביר הממשלה היא יכולה להתייחס להוצאות שיועדו להחזרת החוב וכעת "התפנו" ככאלה שמחליפות חלק מההוצאות המתוכננות. במילים אחרות, המדינה תוכל להקטין את ההוצאה על החוב (בזכות עודפי הגבייה) וכך להגדיל את ההוצאות בסעיפי תקציב אחרים. נניח, להגדיל את תקציב החינוך כך שיכלול חינוך חינם מגיל אפס.
אבל האם זה בכלל כדאי? התפיסה השולטת בתחום הכלכלי גורסת שלפחות כל עוד מדובר בעודפים זמניים, התשובה לכך היא שלילית, ועל כך יסכימו בדרך כלל גם כלכלנים שתומכים בהגדלת ההוצאה הציבורית. מדוע? זה הזמן להזכיר את נטל החוב העצום שאותו נושאת על גבה המדינה, ובעצם כל אחד מאיתנו. בסוף 2021, מלאי החוב הממשלתי עמד על יותר מטריליון שקל (1,044 מיליארד שקל). החוב הזה נושא ריבית. כלומר, לא רק שבמהלך השנים נצטרך להחזיר את הסכום העצום הזה, המדינה גם צריכה "לשרת" אותו מדי שנה. ב-2021, תשלומי הריבית על החוב הזה עמדו על 40.9 מיליארד שקל - סכום שהוא גדול מהתקציב של כל אחד ממשרדי הממשלה למעט החינוך, הביטחון והבריאות. במילים אחרות, למדינת ישראל יש אולי עודפים תזרימיים נאים בחודשים האחרונים, אך היא עדיין בעלת חוב בהיקפים שגדולים לאין שיעור מאותם סכומים עודפים. לא מדובר כאן באמת בכסף "מיותר" שפשוט מחכה שיפזרו אותו על משהו. ובכל זאת, האם לא הגיוני להפנות לפחות חלק מהסכומים להגדלת ההוצאה הציבורית?
פרופ' עומר מואב מאוניברסיטת רייכמן ואוניברסיטת ווריק, מסביר כי כל עוד מדובר בגידול בהכנסות שנובע מצמיחה חריגה ונקודתית, המדיניות הפיסקאלית צריכה לנתב את העודפים לטובת צמצום החוב ולא להגדלת ההוצאה הממשלתית. לדבריו, "מוסכם על כלכלנים שמוטב שהממשלה לא תנהל מדיניות שמגדילה את התנודתיות". למה הכוונה? מואב מסביר שהצמיחה הכלכלית מאופיינת בתנודות חדות: "לעיתים יש האטה כלכלית ואף מיתון, וכתוצאה מכך ירידה בגביית המיסים, ולעיתים יש צמיחה מהירה מהממוצע וכתוצאה מכך עלייה בגביית מיסים". הוצאות הממשלה, הוא אומר, אמורות לפעול בכיוון מנוגד לזה של הצמיחה הכלכלית. כלומר, להגדיל הוצאות בתקופות מיתון, ולצמצם בהוצאות בתקופת צמיחה. כך, הוא מסביר, נוצרים "מייצבים אוטומטיים" לתנודות כלכליות. יחד עם זאת, הוא אומר, במצב של עודף תקציבי מבני, כלומר כשהצפי הוא שגביית המיסים תעלה על הוצאות הממשלה לאורך זמן, כן יהיה נכון להוריד מסים או להגדיל את ההוצאה.
האם כך אכן נעשה מבחינה היסטורית בישראל? בספרו "כלכלת ישראל" הצביע פרופ' יוסף זעירא על כך שאף על פי שהמדיניות התקציבית שמקטינה תנודתיות אומצה במדינות המפותחות, בישראל המדיניות היא הפוכה. לדבריו, הסבר אפשרי לתופעה זו הוא "הרגל פוליטי ידוע": ניצול משברים כדי ליישם צעדים לא פופולריים, כדוגמת קיצוצים תקציביים.
לקריאה נוספת: