ח"כ זאב אלקין, המחנה הממלכתי (הבוקר הזה, כאן ב', 18.1.23) / צילום: איל יצהר
הרפורמה המשפטית שמקדמת הממשלה ניצבת בשבועות האחרונים במרכזו של ויכוח חריף בין הקואליציה לאופוזיציה. אבל הטענות שמשמיעה האופוזיציה כלפי מהלך החקיקה הנרחב לא נוגעות רק למהות, אלא גם לפרוצדורה.
"הדרך שבה שמחה רוטמן מקדם את הרעיונות שלו גם היא פסולה", טען ח"כ זאב אלקין בראיון בכאן ב'. "לדלג על שלבי חקיקה בכנסת - לא ללכת לחוק טרומי, אלא לקדם חוק מטעם הוועדה - זו דרך שהייתה תמיד שמורה לנושאים שהיו בקונצנזוס של חברי הוועדה. ופה… יו"ר חדש (של ועדת החוקה) מעוות לחלוטין את המנהג שהיה בפרלמנט במשך עשרות שנים".
אז מהו באמת הכלי הזה של הצעת חוק באמצעות ועדה, ומתי עשו בו שימוש עד כה? הצעות חקיקה נחלקות לרוב בין הצעות חוק פרטיות, שצריכות בין היתר לעבור גם את השלב של הצבעה בקריאה טרומית; ובין הצעות חוק ממשלתיות, שמתחילות את הליך החקיקה במליאה משלב הקריאה הראשונה.
הדרך שבה בחרה הקואליציה הפעם - הצעת חוק מטעם ועדה - נהנית גם היא מהדילוג על שלב הקריאה הטרומית, אך במקרה הזה, על־פי דיווחים בתקשורת, היא גם חוסכת לשר המשפטים יריב לוין את ההמתנה לחוות־הדעת של היועצים במשרדו, ומדלגת גם על היועצת המשפטית לממשלה.
על־פי סעיף 80(א) לתקנון הכנסת, ישנן רק שלוש ועדות שיכולות לקדם חקיקה בדרך כזו: ועדת הכנסת, ועדת חוקה והוועדה לביקורת המדינה, והן רשאיות ליזום בדרך זו גם הצעות חוק בעניינים שנוגעים לחוקי יסוד.
בפרספקטיבה היסטורית, אין ספק שמעט מאוד חוקים עברו בדרך הזו: רק 189 חוקים לאורך השנים. בדיקה שנערכה על־ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה מראה כי אין מגמה ברורה לגבי השימוש בהליך הזה. בכנסת הראשונה 6% מהחוקים עברו בדרך זו, בהמשך נרשמה צניחה, תחת ממשלות נתניהו וברק בשנות ה־90 7%־8% מהחוקים עברו בדרך זו, אך בהמשך שוב נרשמה ירידה. לפי בדיקה שלנו, גם בכנסות האחרונות השיעור השתנה ונע בין אחוז אפסי (2009 עד 2015) ל־7% (2015 עד 2020).
ומה לגבי אופי החוקים הללו? קשה לקבוע חד־משמעית שהחוקים שקודמו כך בעבר לא היו שנויים במחלוקת. מה שאולי נכון יותר לומר הוא שהם נגעו לנושאים מינוריים יחסית, ולא לכאלה שניצבו בלב הדיון הציבורי. בין הנושאים הללו היו עדכון שכר חברי הכנסת, קביעת מועדי בחירות או ענייני מימון מפלגות ונושאים מינהליים הקשורים לעבודת הכנסת. יש גם חוקים מרכזיים יותר כמו חוק יסוד: הכנסת או תיקונים לחוק חסינות חברי הכנסת.
מה שכן שווה להזכיר בהקשר זה הוא את אזהרת נציג משרד המשפטים, איל זנדברג, שהופנתה למרבה האירוניה כלפי לא אחר מיריב לוין, שמיסד ב־2011 את הנוהג של הצעת חוק דרך ועדות בתקנון הכנסת. "בל נשכח שהמנגנון הזה גם יכול להיות מנוצל לרעה על־ידי יושבי־ראש ועדות… הדבר צריך להיות מצומצם ומוגבל לתחומים שבהם רוצים לתת איזשהו יתרון לכנסת כדי קצת לגרוע מהכוח שיש לממשלה".
לסיכום: הצעות חוק מטעם ועדה הן אכן נדירות בפרספקטיבה היסטורית, ולאורך השנים הן עסקו בעיקר בנושאים פרוצדורליים. עם זאת, על־פי התקנון, חוקים שמקודמים כך רשאים לתקן חוקי יסוד ולעסוק בנושאי ליבה, וחוק יסוד: הכנסת חוקק בעבר בדרך זו.
תחקיר: אורי כהן