הכנסת מחלקת פטורים מארנונה בלי לשאת באחריות / אילוסטרציה: טלי בוגדנובסקי
ירושלים אינה רק העיר הגדולה בישראל, אלא גם העיר עם הארנונה למגורים הגבוהה ביותר בישראל. תושבי ירושלים משלמים בממוצע 79 שקל למ"ר, לעומת 63 שקל בתל אביב, 59 בראשון לציון ו־53 ברעננה. למה? כי כמעט שליש מהירושלמים לא משלמים את מלוא תעריף הארנונה שמוטל עליהם.
לא מדובר בהעלמת מס חלילה, אלא בפטורים והנחות חוקיים לגמרי שמגיעים לחלק אדיר מתושבי ירושלים על פי חקיקה של הכנסת. בשל כך, הארנונה הממוצעת האמיתית בירושלים היא 55 שקל למטר בלבד. יש ירושלמים שמשלמים המון, וירושלמים שמשלמים ממש מעט.
הנחות ופטורים נרחבים מתשלום ארנונה
הכנסת מחלקת פטורים והנחות בארנונה לאוכלוסיות רבות: אזרחים ותיקים, נכים, אסירי ציון, עולים חדשים, יוצאי צד"ל, חסידי אומות עולם, הורים יחידניים, פדויי שבי, נפגעי פעולות איבה, בני משפחה של "הרוגי מלכות", חיילים משוחררים, משרתי שירות לאומי ותושבי עוטף עזה ועוד. יש גם פטור לנכסים שאינם ראויים לשימוש.
במחקר שערך פרופ' מומי דהן הוא טוען כי ההנחות בארנונה הן בין ההנחות הגדולות והמשמעותיות ביותר הניתנות עקב מצב כלכלי: משפחות עניות יותר משלמות פחות ארנונה, והעוני מוגדר על פי ההכנסה ומספר הילדים.
כך, משפחה של ארבע נפשות תקבל הנחה של 40% בארנונה אם היא מרוויחה בין 6,700 ל־7,600 שקל בחודש, אך משפחה של תשע נפשות תקבל הנחה של 50% אם היא מרוויחה בין 15,900 ל־17,900 שקל. בערים עם משפחות רבות שהן גם מרובות ילדים וגם עניות, כמו ירושלים, זה מביא לכך שכמעט שליש מהארנונה הפוטנציאלית לא נגבית.
יוגב שרביט, מנהל המחלקה הכלכלית בחברת בילד אסטרטגיה, אומר ש"ההשפעה העיקרית של ההנחות מתבטאת בשכונות חרדיות, שבהן יש הכנסה נמוכה ומספר ילדים גבוה. בזמן ששכונה עם 100% חרדים עולה לרשות המקומית כפול משכונה עם 50% חרדים, הארנונה שניתן לגבות משכונה חרדית נמוכה יותר".
במקומות אחרים, כמו חיפה, שרביט אומר שדווקא ההנחות לקשישים הן המרכזיות, והן מהוות נטל גדול על תקציב העירייה בלי שיש להן אפשרות לשלוט בכך. אפשר להניח שהיקף ההנחות האלה יגדל ככל שתוחלת החיים בישראל עולה.
הכנסת והרשויות: על סמכות ואחריות
המצב קיצוני עוד יותר ברהט, במודיעין עילית ובשדרות. ביישובים אלו, הגבייה בפועל של ארנונה למגורים היא פחות מחצי מהגבייה הפוטנציאלית של הארנונה ללא ההנחות והפטורים.
ד"ר אורן שלמה, מתחום מדיניות ציבורית באוניברסיטה הפתוחה, מסביר כי "ברשויות החלשות יש גם יותר הנחות, ולכן היכולות שלהן להכניס כסף לקופה מוגבלת יותר - מה שמשפיע על השירותים והתשתיות שהתושבים מקבלים".
לדבריו, "ההשפעה של מגמה זאת לא גדולה כמו ההשפעה של הפערים בין הארנונה הגבוהה לעסקים לנמוכה למגורים, אבל זה בהחלט לא עוזר. לרשויות אין הרבה מרווח תמרון".
ד"ר יניב ריינגוורץ, מרצה בכיר במחלקה למינהל ולמדיניות ציבורית באוניברסיטת חיפה, מתאר זאת בצורה חריפה עוד יותר. לדבריו, "הרשות המקומית נושאת באחריות אבל אין לה סמכות. מכריחים אותה לתת הנחות לתושבים ואז דורשים ממנה לתת עם זה מספיק שירותים לתושבים. לכאורה, מענקי האיזון שהמדינה מעבירה לרשויות המקומיות אמורים לאזן את זה, אבל זה לא באמת מספיק".
במילים אחרות, לכנסת קל לחלק פטורים מארנונה, והיא אינה נדרשת להתמודד עם ההשלכות ברמה התקציבית. הרשויות המקומיות הן שנאלצות לאזן את התקציב שלהן תחת האילוצים החיצוניים ועם אוטונומיה מינימלית בלבד.
היישובים הערביים: פחות חוסר גבייה
עשרת היישובים בעלי שיעור ההנחות הגבוה ביותר מארנונה הם ערביים, רובם בדואים. בעיני ד"ר ריינגוורץ, "ברשויות ערביות, התושבים יותר עניים וכמות הפטורים היא גבוהה יותר. אבל דווקא הנחות על אזרחים ותיקים, שמהוות חלק משמעותי מאוד מההנחות בארנונה ביישובים אחרים - יש פחות".
הוא מוסיף שהסטריאוטיפ לפיו ביישובים הערביים אין גביית ארנונה כבר אינו נכון. לדבריו, "בשני העשורים האחרונים, משרד הפנים פשט על השלטון המקומי בכל הנוגע לשיעור מהגבייה עם ועדות קרואות, חשבים מלווים ותוכניות הבראה. היום, הרשויות הערביות יותר מאוזנות ויציבות מאשר בעבר, אבל יש הבדלים גדולים בין רשויות ערביות שונות.
"למשל, מקומות כמו נצרת וטורעאן אלו רשויות שפשוט מנוהלות פחות טוב. אני לא מצדיק את זה, אבל במאקרו האקסטרה שיכלו לקבל בתוספת הגבייה הוא קטן. הסיפור האמיתי הוא שברשויות הערביות תעריף הארנונה יושב על המינימום המוגדר בחוק, ויש מעט ארנונה עסקית. לצערנו, השלטון המקומי הערבי הוא כר פורה לשחיתות ומינוי מקורבים ומינויים פוליטיים, וגם יש פחות עניין במרחב הציבורי".
ד"ר שלמה מפריך את הסטיגמות גם לגבי מזרח ירושלים: "אומרים שפלסטינים לא משלמים ארנונה, אבל במזרח ירושלים הם כן משלמים. ולו רק כי זו ההוכחה שירושלים היא מרכז הקיום שלהם. אם המדינה מוכיחה שמזרח ירושלים אינה מרכז הקיום, אפשר לשלול מהם תושבות. בסוף, הבעיה הגדולה היא שארנונה למגורים היא גירעונית, וזה העיוות המרכזי שכל החוקרים תמימי דעים לגביו. רשויות רצות לבנות אזורי תעשייה ומסחר, ודירות למשקי בית גדולים ועשירים יחסית".
תעריף הארנונה: תוצר של מקרה היסטורי
אך גם ללא ההנחות, יש פערים אדירים בין הרשויות המקומיות בכל הנוגע לתעריף הארנונה. ארנונה למגורים יכולה לנוע בטווח אדיר שבין 37 ל־129 שקל למ"ר, ושרביט מספר ש"הדבר נובע מסיבות היסטוריות. ב־1985 הקפיאו את כל תעריפי הארנונה בישראל כדי להילחם באינפלציה, וזה נמצא איתנו עד היום. זה נכון לא רק בין הערים לבין עצמן, אלא אפילו לשכונות שונות בתוך אותה עיר ממש".
זאת משום ששכונות חלשות יותר ברמה החברתית־כלכלית זכו לארנונה נמוכה יותר, וחזקות נאלצו לשלם ארנונה גבוהה יותר. אך לאורך 40 שנה אופי השכונות משתנה - אבל הארנונה לא.
לדברי שרביט, "בחיפה שליש מהתושבים משלמים מעט מדי ביחס למצב החברתי־כלכלי של השכונה, ושליש משלמים יותר מדי".
כל שינוי בתעריף הארנונה, מעבר לנוסחה הקבועה על פי חוק שמבוססת על מדד המחירים לצרכן ועל השכר במגזר הציבורי, דורש אישור של משרד הפנים. שרביט טוען כי משרד הפנים קשוח מאוד בבקשות לשינוי, והגמישות נמוכה. לדבריו, "משרדי הפנים והאוצר כמעט שלא מאשרים שינויים, ואין שום שקיפות לגבי שיקול־הדעת שלהם, מתי מותר לשנות ומתי לא. ובפועל? כשרוצים להוריד, זה עוד נטל על המדינה. כשרוצים להעלות, זה עוד נטל על התושבים".
הוא מביא דוגמה מחיפה, שכולה "מחוררת" בשטחים בשימוש מפעלים ללא בנייה, שהארנונה שמוטלת עליהם אפסית. "חיפה פנתה למשרד הפנים וביקשה להעלות את גובה הארנונה על שטחים כאלה, בצורה שתעודד התייעלות בשימוש בשטח - אבל משרד הפנים פשוט סירב", אומר שרביט.
לעומתו, ד"ר ריינגוורץ אומר כי "רשות שמאוד רוצה להתעקש להעלות תעריף, יכולה. אבל מי עושה את זה? בעיקר הרשויות החזקות. קודם כל, אם התושבים עניים אז זה רע פוליטית לבקש העלאת ארנונה. דבר שני, פעמים רבות הרשות חלשה כי היא לא מנוהלת כמו שצריך, ויש שם יותר קומבינות ומינויים פוליטיים. יש ערים בהן חלק מהחובות בארנונה הם של חברי מועצה, וקל להבין שיש שם עניין שחיתותי־פוליטי. כשחברי מועצה לא משלמים - זה להשתין מהמקפצה".
הפתרון: עוד אוטונומיה מקומית
"יש שאלה של ריכוז סמכויות מול ביזור סמכויות", אומר ד"ר ריינגוורץ. "ואני חושב שיותר נכון לעשות ביזור סמכויות. לתת עוד אוטונומיה מקומית לרשויות לקבוע מה יהיו תעריפי הארנונה שלהם ואיך ייראו הפטורים".
אך בעיני עו״ד עינב כהן, ראש משותף מחלקת מיסוי מוניציפלי בפירמת AYR - עמר רייטר ז’אן שוכטוביץ ושות', "אי אפשר לתת חירויות כאלה לשלטון המקומי, למי לתת הנחה ולמי לא. זה צריך להיות קבוע - יש דברים שהם 'פרות קדושות' בישראל כמו משפחות שכולות ונפגעי פעולות איבה. אבל מבחינת ההנחות - שווה לתת לרשויות בדירוג חברתי־כלכלי נמוך לקבוע את הקריטריונים של עצמן להנחות, כמובן באישור משרד הפנים. זה יאפשר להן לגייס יותר כסף לשירותים העירוניים שלהן".
גם בעיני שרביט שווה להרחיב את הסמכות של הרשויות המקומיות לקבוע את רמת המיסוי המקומי שלהן, ובעיניו כל השיטה צריכה להשתנות. "צריך לגבות ארנונה לפי שווי הנכס, כמו שמקובל בשלל מדינות במערב, ולתת לרשות המקומית לקבוע את גובה הארנונה בהתאם לשווי. זה ייצור מיסוי הוגן יותר ומותאם יותר לצורכי המקום", מסכם שרביט.