עודף בירוקרטיה / אנימציה: טלי בוגדנובסקי / איור: Shutterstock
הבירוקרטיה הישראלית עולה לנו ביוקר. כבר בשנת 2018, כלכלני חברת BDO העריכו שהפחתת הנטל הבירוקרטי בשיעור של 30% בלבד צפויה להביא לגידול חד-פעמי של כ-4.6% בתמ"ג - כשבמונחים של היום, מדובר על כ-67 מיליארד שקל. לא מעט.
לקריאת הדוח המלא לחצו כאן
אבל הבעיה עם בירוקרטיה היא, ובכן, הבירוקרטיה. מדובר בסבך של ערימות על ערימות של חוקים תקנות ונהלים. מאיפה בכלל מתחילים להתיר אותו?
נקודת מוצא טובה היא הרגולציה על עסקים. נכון לשנת 2022, היו בישראל כ-684 אלף עסקים, כשבשנה זו נוספו 71 אלף עסקים ונסגרו 51 אלף. ואם אנחנו מדברים על נטל האסדרה על הסביבה העסקית, אחת הקבוצות הכי חשופות אליו היא העסקים שדורשים רישוי, כמו בתי מלון, מכולות, מסעדות ותיאטראות. אלה מהווים אחוז ניכר מסך העסקים הפועלים בישראל - ומתוך אותם 684 אלף עסקים, ההערכות הן שהם מונים כ-150 אלף, כאשר מדי שנה נפתחים כ-15 אלף עסקים טעוני רישוי.
דרישות עמומות וסותרות
הרעיון לחייב סוגי עסקים מסוימים בקבלה מראש של רישיון שיתיר את פעילותם, עשוי להישמע די הגיוני בסך הכל: בתחומים מסוימים, קיים סיכון מוגבר לכך שעסקים יספקו שירות באיכות ירודה, באופן שעלול לייצר מפגעים ומטרדים עבור הציבור והסביבה. כן, יש חשיבות מיוחדת בצמצום של הסיכונים האלה לכתחילה.
זה הרציונל שמאחורי חוק רישוי עסקים - שנכנס לספר החוקים הישראלי כבר ב-1968. החוק הוא עוגן מרכזי בפעילות עסקים במשק, ונודעה לו השפעה רבה על כלל הפעילות הכלכלית בישראל. במסגרת החוק, נקבעו סוגי העסקים אשר פעילותם דורשת רישיון עסק, "עסקים טעוני רישוי". מי שאחראית למתן הרישיון היא הרשות המקומית שפונה למשרדי הממשלה הרלוונטיים כדי לקבל אישור לכך שהעסק אכן עומד בדרישות הרצויות.
אלא שכיום, דרישות רבות של נותני האישור לא מעוגנות בחוק, לא מאוגדות באופן ברור והן לעתים מעורפלות ואפילו סותרות. למה זה כל כך לא מסודר? אפשר לחשוב על מספר גורמים. קודם כל, הנטייה הטבעית של נותני האישור באשר הם היא לצמצם כמה שיותר סיכונים בגזרתם. יעילות כלכלית? חיסכון כספי? זה כבר מחוץ למנדט שלהם. נותני האישור לרוב אינם בקיאים בעולם העסקי וחסרה להם היכולת להבין את ההשפעות על בעלי העסקים של מה שהם דורשים מהם.
בנוסף, כל התהליך מתבצע בלי סנכרון של כל נותני האישורים למיניהם - וגם אין אף אחד בקצה שמסתכל על התמונה הגדולה של כלל הדרישות מהעסק. חוץ מזה, בדרך כלל האופרציה הזו מנוהלת לא על ידי יעדים כמותיים או מדדים, אלא על ידי קביעה שעסקים מתחום מסוים יצטרכו לנקוט באמצעי ספציפי. אלא שלא כל העסקים נולדו שווים, לכל אחד מאפיינים ייחודיים משלו - ולכן לא כל אמצעי מתאים לכל עסק. ההתמקדות באמצעים במקום במטרות לא ברורה - ובסוף מקשה על העסקים ליישם את הדרישות.
אם כן, קשה להתפלא שעסקים רבים מנסים למצוא דרכים עוקפות. למשל, פתיחה של עסק על בסיס היתר זמני, בתקווה שהרישיון הקבוע יתקבל במהלך העבודה - או אפילו פתיחה ללא רישיון כלל. על פי סקירה שערך משרד הפנים, כ-30% מהעסקים פועלים ללא רישיון עסק. במצבים כאלה, אם בסופו של דבר מתקבל רישיון עסק, הוא ניתן בהסתמך על בחינה של פקחים שפעמים רבות מפעילים שיקול דעת רחב מאוד בנוגע למה שנדרש מהמקרה הספציפי שמונח בפניהם. זה יותר מצב שהדרישות מהעסקים משתנות ממקום למקום ומפקח לפקח, בלי שלעסקים יש יכולת לדעת זאת מראש ולהיערך מבעוד מועד.
ניסיונות ארוכי שנים
יש לציין שזה כבר עשור וחצי שממשלת ישראל מנסה לטפל באתגרים הללו. בשנת 2009, התקבלה החלטת ממשלה שמינתה לראשונה ועדת היגוי לשיפור וייעול תהליכי עשיית עסקים בישראל. בעקבותיה, התקבלו החלטות ממשלה שאימצו את המלצות של הוועדה ועסקו ב"שיפור וייעול הליכי עשיית עסקים בישראל". ואז, ב-2016 הממשלה אישרה את "הפחתת הנטל הרגולטורי", וקבעה תכנית חומש לטיפול בנושא. ההחלטה הזו יצרה תשתית מושגית בנושא הרגולציה והטילה על משרדי הממשלה לפעול להפחתת הנטל הרגולטורי הקיים. באותה שנה, התקבלה גם החלטה בעניין "יישום הרפורמה בחוק רישוי עסקים" שמטרתה לקדם את פרסום המפרטים האחידים שנקבעו בהחלטות קודמות.
בהמשך, התקבלה החלטת ממשלה העוסקת ברישוי דיפרנציאלי לעסקים, כלומר ברישוי שמעניק לעסקים בעלי סיכון בינוני ומטה לקבל רישוי על בסיס הצהרה עצמית - ומקלה באופן כללי על עסקים להוציא רישיון. בשנת 2018, התקבלה החלטת ממשלה משמעותית נוספת בנושא שעניינה "רגולציה חכמה - יישום המלצות ארגון ה-OECD ותיקון החלטת ממשלה". ההחלטה הגדירה תשתית לבנייה של רגולציה חכמה במשרדי הממשלה וקבעה את הצעדים הנדרשים עבורה.
בשנים האחרונות הממשלה עוסקת רבות בסוגיות הנוגעות לרגולציה ולאסדרה. מראשית שנות האלפיים ובקצב גובר, הנושא זוכה להעדפה גבוהה בקרב ממשלות רבות בעולם, והמגמה היא לפעול להפחתת חסמים וקשיים הנוגעים לרגולציה. בהתאם למגמה העולמית ובניסיון להגביר את שגשוגה של הכלכלה הישראלית, ממשלות ישראל ניסו וניסו לייעל ולהקל את הנטל הרגולטורי בישראל. כשזה התחבר לנקודת זמן שבה מספר רב של עסקים נסגרו בעקבות הקורונה, הצורך הפך למוחשי במיוחד.
ובאוגוסט 2021, זה הוליד את החלטה 220.
אחד הדברים שההחלטה רצתה לעסוק בהם הוא "המפרטים האחידים". המפרטים האחידים - שנולדו עוד בשנת 2010 - הם פרסומים שאמורים לרכז את כלל הדרישות למתן רישיון לעסק מסוג מסוים. לדוגמה, המפרט שנוגע לבתי מרקחת מרכז דרישות של מגוון גופים כמו משרד הבריאות, משטרת ישראל ורשות הכבאות.
המפרטים האחידים לא התפרסמו בקצב משביע רצון עקב ריבוי הגורמים המעורבים בנושא והמאמץ הגדול שנדרש ונותני האישור למתן רישיון עסק לא עמדו בדרישות ובלוחות הזמנים שנקבעו. לפער זה נכנסה החלטה 220 שביקשה לאפשר לוועדה לאסדרת רישוי עסקים לפרסם בעצמה את המפרטים האחידים, ללא צורך במשרדי הממשלה וברשויות המקומיות.
כמו כן, ההחלטה קובעת את הרכב הועדה ואת הנושאים המוחרגים מסמכותה. הרפורמה תאפשר לפרסם מפרטים אחידים על בסיס בחינת הדרישות האפקטיביות ביותר לעמידה במטרות החוק בעלות מינימלית תוך התחשבות בסבירות הסיכון וחומרתו, בדומה לסטנדרט המקובל כיום ברחבי העולם בשיקולי אסדרה.
איחור של שנתיים
ההחלטה קבעה מספר תיקוני חקיקה שיש לבצע שמטרתם העיקרית היא ליצור את התשתית החוקית להקמה של הוועדה לאסדרת רישוי עסקים, להעניק לה את הסמכות לפרסם מפרטים אחידים ובכלל לפעול להקלת האסדרה של עסקים טעוני רישוי. תיקוני החקיקה נכללו בחוק ההסדרים הנלווה לתקציב המדינה לשנים 2021-2022 - והוא התקבל בכנסת בנובמבר 2021.
תיקוני החקיקה נגעו למספר היבטים בעבודת הוועדה. למשל, שינו את הרכב הוועדה, כך שיושב הראש שלה יהיה עובד של רשות הרגולציה ושהיועץ המשפטי שלה יהיה היועץ המשפטי של רשות הרגולציה. בנוסף, נקבעו קריטריונים למתן היתר זמני לעסקים טעוני רישוי, כך שהיתר זמני יינתן לאחר אישור נותני האישור הרלוונטיים הדבר עמידת העסק בתנאים שנקבעו במפרט אחיד לאותו סוג עסק.
כמו כן, פורטו התנאים בהם רשאי גורם מוסמך להתנות את רישיון העסק למרות תנאי המפרט האחיד ("תנאי ייחודי"). החקיקה גם ביטלה אפשרויות של חריגה מהתנאים הנקובים במפרט האחיד בעת קביעת התנאים למתן רישיון לעסקים - וחריגה כזאת תתאפשר רק בתנאים מוגדרים מסוימים. חוץ מזה, לוועדה ניתנה ההרשאה לפעול על מנת לפקח על יישום המפרטים האחידים, לבצע בדיקה מדגמית של רישיונות, לערוך בקרה על התאמתם למפרטים האחידים ולאתר תנאים שאינם ייחודיים.
ומה קרה בפועל? על אף שהחלטת הממשלה המורה על הקמתה התקבלה באוגוסט 2021, הוועדה לאסדרת רישוי עסקים החלה את עבודתה רק ביוני 2023 - והדוח השנתי הראשון מטעמה פורסם במרץ 2024. הוועדה קיימה שבע ישיבות בשנת 2023, בהן היא דנה בעיקר בנושאים כלליים כמו סדרי העבודה של הוועדה, תוכנית העבודה לשנת 2024, סדר המפרטים בהם היא תדון, הכללים ועקרונות לכתיבת מפרט אחיד מיטבי והשפעת אירועי המלחמה על רישוי עסקים.
על פי הדוח השנתי, ב-2023 הוועדה לא דנה בתנאים במפרטים אחידים שמחייבים שינוי במבנה שבו פועל העסק. הוועדה גם לא ערכה באותה שנה בדיקות יזומות לטיוב מפרטים (בדיקות כאלה מתוכננות לשנת 2024) והיא לא קיבלה החלטות בדבר ביטול דרישת מסמך או תנאי במפרט.
וגם לא כל המהלכים לחיזוק הוועדה צלחו. כך, למשל, ההחלטה הורתה לנותני האישור לרישיון עסק לדווח על התנאים שהם קבעו. אף שבסמכותם של נותני האישור לרישיון עסק (בדרך כלל רשויות מקומיות) לקבוע תנאים למתן רישיון עסק, ההחלטה חייבה את נותני האישור השונים למסור לוועדה לאסדרה פירוט של התנאים אותם קבעו למתן רישיון עסק בתוך פרק זמן מוגדר. ואולם, עד כה הדבר לא יושם. מבירור מול רשות הרגולציה שנעשה לאחרונה, עולה כי יש התקדמות בתהליך, אך הוא טרם הושלם.
עיכוב גורר עיכוב
ההחלטה, כך נדמה, לא נחלה הצלחה כבירה. למה זה קרה? בראש ובראשונה, נראה שהייתה כאן הערכת חסר משמעותית בהיקף המשימה. השינויים שהזכרנו הם שינויים מהותיים - שתלויים בעצמם בתהליכים אחרם שטרם הושלמו. בהתאם, גם חלקים ניכרים בהחלטה לא הצליחה להגיע להבשלה מלאה. הקמת רשות הרגולציה וכינון הוועדה לאסדרה התארכו מעבר לפרק זמן סביר - כאמור, הדבר נמשך במשך כמעט שנתיים. רשות הרגולציה עצמה סובלת ממחסור בכוח אדם ואיוש תקנים, דבר שמקשה על פעילות וקצב העבודה של הוועדה.
מה שמביא אותנו לעניין הבא: התמשכות תהליכי איוש כוח אדם. החלטת הממשלה התקבלה כאשר אלמנטים רבים הנוגעים לפעילות הוועדה לאסדרה אינם שלמים. קיימת אנומליה בהצבת יעדים וצעדי מדיניות למימוש כאשר העבודה או ההקמה של חלק מן המשאבים והכלים הנדרשים לנושא טרם הושלמה בעצמה. דוגמה מובהקת היא היעדר סמכות משפטית של הוועדה לפעול עד ליוני 2023 בעקבות אי השלמה של המינויים הנדרשים לה.
וצריך גם לומר שמשרד ראש הממשלה - שתחתיו אמור להתבצע עיקר היישום של ההחלטה - הוא משרד עסוק מאוד מאוד. כשקמים המשרדים הקטנים (שלעתים מכונים "המשרדים המומצאים"), הם קמים בתוך משרד ראש הממשלה. כל זה גורם לכך שעל המנגנון העמוס ממילא במשרד ראש הממשלה, מעמיסים עוד ועוד דרישות לשירותי חשבות, תקציב, גיוס כוח אדם ומתן שירותי משאבי אנוש. כשזה מצטרף לאיטיות המובנית בתהליכי גיוס בממשלה, לחוסר היציבות הפוליטי ולשינויים התכופים במבנה משרדי הממשלה - מקבלים עיכוב בלתי נמנע ביישום החלטות, תוכניות ממשלתיות ופרויקטים שונים.
התנעת הכלכלה מחדש
בסופו של דבר, ההחלטה ברובה לא יושמה. וגם מה שכן יושם - הושלם בחלק מהמקרים באיחור לא אופנתי במיוחד. הדחייה המשמעותית בפעילות הוועדה לאסדרה מנעה פרסום של מפרטים אחידים נוספים לעסקים טעוני רישוי. וגם אחרי שהוועדה סוף סוף קמה, היא סובלת ממחסור חמור בכוח האדם ברשות הרגולציה שתומכת בפעילותה.
הצורך לסייע לעסקים, בין השאר באמצעות צמצום נטל האסדרה על עסקים טעוני רישיון, הופך לרלוונטי ואקוטי יותר ויותר בעלי העסקים בפרט ועבור המשק בכלל. על פי דוח CofaceBdi, בתום שנת 2023, נסגרו במשק הישראלי יותר עסקים מאשר נפתחו בו. כלומר, מספר העסקים בישראל הצטמצם - לראשונה מאז משבר הקורונה. התכווצות המשק ממשיכה כעת ביתר שאת, כשמתחילת המלחמה נסגרו 46 אלף עסקים - ומספר זה צפוי להסתכם בכ-60 אלף עד סוף השנה.
לאור תמונת המצב העגומה, המסקנה היא שהאצת הפעילות הכלכלית במשק הישראלי עוברת דרך המאמץ להביא במהירות ליישום מלא של החלטת ממשלה 220 ושל החלטות נוספות שכל ייעודן הוא התנעה מחדש של הכלכלה הישראלית הפגועה.