הפגנה נגד המהפכה המשפטית, קפלן / צילום: גלעד פירסט Gilad Furst
פרס הנובל למדעי הכלכלה לשנת 2024, ניתן לחוקרים שניסו לפתור את חידת עושר העמים: מדוע חלק מהכלכלות מצליחות בעוד אחרות נשארות עניות. בתשובתם, הם קשרו זאת בעוצמת המוסדות במדינה, ולמי שהם משרתים.
האם הסיפור הישראלי תואם את התיאוריה של זוכי פרס הנובל? אם כן, מה אפשר לנו לשגשג היכן שמדינות אחרות באזור נכשלו, למרות האתגרים האקוטיים שעמדו ועומדים בפנינו? והכי חשוב - האם ניתן לשמר את ההצלחה הזו הלאה, וכמה פשוטה ההידרדרות לנתיב השני?
פנינו לכלכלנים בכירים וגילינו כי בעיניהם התיאוריה הזו רלוונטית מאוד לישראל של היום. רלוונטית ברמה גורלית.
לדברי פרופ' אייל וינטר מהמחלקה הכלכלית באוניברסיטה העברית: "השאלה אילו מדינות הן עשירות ואילו נחשלות מבחינה כלכלית, היא השאלה הגדולה של המקרו־כלכלה. בעבר הסבירו זאת באקלים, בטענה כי הקור איכשהו הכריח את התושבים להיות יותר חרוצים ויזמיים. גורמים אחרים אמרו שמדובר בהשפעה של תרבות, ובמאה ה־19 ותחילת המאה ה־20 דיברו על גנטיקה".
כיום ההסברים הללו אינם בקונצנזוס המדעי, וגם החוקרים דרון אג'מולו וסיימן ג'ונסון מאוניברסיטת MIT, וג'יימס רובינסון מאוניברסיטת שיקגו, דוחים אותם. לטענתם, המפתח להבנת הפערים הכלכליים בין מדינות, הוא המוסדות. המחקר מתבסס על "ניסויים טבעיים" שהשוו בין גורלות של מדינות דומות בהיסטוריה בפרמטרים רבים. ואולם, ניסויים כאלה הם פחות חזקים מניסויים אמפיריים, ולתיאוריה, ככל תיאוריה כלכלית, יש גם מבקרים.
מהם מוסדות בהקשר של המחקר? וינטר מסביר שאלו "מנגנונים שמאפשרים לחברה ולכלכלה לתפקד באופן יעיל, שמתמרץ יוזמה, ונותן ודאות לפעילות עסקית".
מוסדות הם למשל חוקי החוזים במדינה, בתי משפט שאוכפים את החוזים הללו, השירות הציבורי, גורמים כמו הממונה על ההגבלים העסקיים או מכון התקנים. התקשורת היא מוסד. שלטון מקומי הוא מוסד. כל אלה, אם הם פועלים נכון, יוצרים מרחב כלכלי שגורמים מבפנים ומבחוץ רוצים לפעול בו.
מה הפנה את הזרקור
"מוסדות לא תמיד עניינו את מדע הכלכלה", אומר ד"ר יניי שפיצר, מרצה במחלקה לכלכלה ובתוכנית פכ"מ באוניברסיטה העברית. "יותר נכון, הם נלקחו כמובן מאליו. מי שהחזיר את המוסדות לתמונה היה דאגלס נורת', שזכה בפרס נובל ב־1993. הוא תיאר את המערב, בדגש על בריטניה, ואת אירועי המהפכה המהוללת של 1668, בה הודח המלך הקתולי ג'יימס השני על ידי קבוצה של סוחרים ותעשיינים שהתחילו להתעשר, ולא מצא חן בעיניהם שאין להם גם כוח פוליטי. הפתרון היה פרלמנט שיגביל את כוחות של המלך.
"זה היה המקרה הפרדיגמטי ואחר כך קרו דברים דומים ברחבי אירופה, וארה"ב כבר נולדה כדמוקרטיה. נורת' טען שזה מה שאיפשר את הצמיחה של הכלכלה המודרנית, כי שיטת השלטון הזו יצרה מוסדות חזקים".
הוא מוסיף כי המונח "מוסדות חזקים" מייצג איזון בין דברים הפוכים: "אנחנו רוצים ממשלה מתפקדת, שיכולה לספק משאבים ציבוריים כמו ביטחון, משפט, עקביות וכן הלאה, ולכן צריך לתת כוח לשליט. מצד שני, הכוח צריך להיות מוגבל, כי משפחה או קבוצה עם כוח מוגזם, יטו כמעט תמיד לנצל אותו לרעה. ברמה פשטנית מודדים חוזק מוסדות בשלושה מדדים: חוזים אכיפים, זכויות קניין ופיזור הכוח. מדדים כאלה מאפשרים להשוות בין מדינות שונות, ולראות מתאם ביניהם לבין הצלחת המדינה".
אלה הרעיונות שזיכו את החוקרים בפרס. פרופ' איתי אטר מהפקולטה לניהול באוניברסיטת תל אביב וראש פורום הכלכלנים למען הדמוקרטיה, אומר כי עבודתם "השפיעה על כל הדיסציפלינה של הכלכלה, ופתחה תחום מחקר שלם חדש".
אם כי יש מעטים שמערערים על כך. ד"ר אורי כץ, שכותב את הבלוג 'דעת מיעוט', מחזיק גם כאן בדעת המיעוט מבין המרואיינים בכתבה: "אני חושב שמגיע לחוקרים הללו פרס הנובל. מוסדות הם חשובים, אבל עדיין לא ברור אם הם הדבר הכי חשוב, או שהם תוצאות של סיבות אחרות. למשל: הגידול החקלאי שיש במדינה מסויימת. עד כמה ניתן למסות אותו, למשל חיטה שגדלה במצרים היה ניתן למסות, וזה הוביל להתפתחות של מוסדות מסוג מסויים, והתאימו לציוויליזציות גדולות יותר, בעוד פקעות כמו בטטה שגדלו במדינות כמו אינדונזיה לא היה ניתן למסות, וכך צמחו מדינות קטנות ושבטיות יותר".
אג'מולו ושותפיו מחלקים את המוסדות לשני סוגים, מצד אחד מוסדות מכלילים, Inclusive, ומצד שני מוסדות נצלניים - Extractive. פיזור הכוח הוא לדבריהם חלק בלתי נפרד מעוצמת המוסדות. "כי אם הכוח הוא בידי שכבה צרה, היא כמעט בהכרח תקבע חוקים כלכליים שישרתו אותה, וזה יפחית את התמריץ לפעילות כלכלית של גורמים אחרים", אומר שפיצר.
החוקרים מניחים שני סוגים אפשריים של שיווי משקל. אם הכוח הפוליטי הוא בידי קבוצה צרה, היא תשאף להשתלט גם על הכלכלה. אם הכוח הפוליטי מבוזר, הציבור יכול למנוע את ההשתלטות. "המהפכה המהוללת קרתה כאשר פתאום היה הרבה כוח כלכלי בידי הציבור שלא היה בעל הכוח הפוליטי, ושיווי המשקל הופך", אומר שפיצר. המדינות הנחשלות, ע"פ אג'מולו ושותפיו, הן אלה ש'נתקעו' על שיווי משקל נצלני.
לא בכל דמוקרטיה
אינטואיטיבית היה ניתן לייחס את ההבדל בעושר בין מדינות לתחרות ביניהן, כמו בין פרטים בתוך מדינה. כלומר, יש מדינות חזקות שכנראה מוצאות דרך לנצל אחרות, ולהתעשר על חשבונן.
שפיצר: "אז אג'מולו ושותפיו באים עם גישה חמודה לעולם המערבי, ואומרים: 'אל תדאגו, זה כבר לא אשמתכם'. לטענתם, לכל המדינות, גם בעולם השלישי יש היום גישה לטכנולוגיה ולהון ומשקיעים. העולם המערבי רוצה להשקיע במדינות הללו אבל אין שם הזדמנויות. מדוע? כי המערכת המוסדית לא מאפשרת. אין תשתיות, יש שחיתות, אין מספיק שווקים. הם לכודים במלכודת. החוקרים טוענים שאם תקימי שם בית ספר או חברת ייעוץ לפרוייקטים חקלאיים, זה לא יעזור עד שיתוקנו המוסדות הפוליטיים.
"הדעה שלהם מנוגדת להיפותזת וושינגטון, של הבנק העולמי וקרן המטבע העולמית, שטוענת שכדאי להשקיע במדינות נחשלות בתמורה לדרישה לרפורמות. אג'מולו ורובינסון אמרו שזה לא יצליח אם אין מלכתחילה תיקון במוסדות הפוליטיים. בשנות ה־2000 באמת היה נראה כי מאמצי הבנק העולמי נכשלים, כמו שאג'מולו ורובינסון חזו. היום יש דוגמאות הפוכות".
מול הממצא של זוכי הנובל שכוח מבוזר, כלומר דמוקרטיה, טוב יותר לכלכלה - מה עם סין?
שפיצר: "זו אכן דיקטטורה קשוחה עם צמיחה כלכלית שהיא אחת החזקות, וזה אמנם מקרה אחד אבל הוא מערב כ־15% מהאנושות. אז אכן יש פה סתירה". את הודו הוא רואה כדוגמת נגד: "בהודו התקיימה מעצמאותה דמוקרטיה אמיתית ובכל זאת עד שנות ה־80 המוסדות שלה היו חלשים והמדינה הייתה ענייה".
כץ: "ברזיל תוארה בעבר כדוגמה למדינה שהולכת לקראת שגשוג לאחר שהפכה דמוקרטית, ובסוף השגשוג היה מוגבל".
אטר: "סינגפור היא בדרך כלל הדוגמה שמביאים כנגד התיאוריה, והיא אכן יוצאת הדופן, כמו אישה בת 90 שמעשנת שתי חפיסות סיגריות ביום, אבל סטטיסטית, דמוקרטיות הן אכן עשירות וצומחות יותר ביחס לסביבתן".
היישוב העברי כתשתית
ישראל נולדה כדמוקרטיה למרות שרוב הציבור הגיע ממדינות לא דמוקרטיות, אומר ערן ישיב, פרופ' לכלכלה באוניברסיטת תל אביב וחבר במרכז למאקרו בלונדון סקול אוף אקונומיקס. מוסדות הציונות בנו את התשתית למדינה שבדרך, בזמן שהיישוב העברי תפקד דה פקטו כמדינה - נטול סמכות אמיתית, ללא מונופול על הפעלת כוח ואלימות, ולמעשה על בסיס וולנטרי.
שפיצר מתאר זאת כך: "לישראל הייתה נקודת פתיחה טובה כי הרבה מהמערך המוסדי שלה התגבש מלמטה למעלה, עוד לפני שהיא בכלל הייתה מדינה, קצת בדומה לאופן שבו ארה"ב התפתחה. ארגוני עובדים ושירותי רווחה הוקמו לפני שלמדינה הייתה הנהגה ממש. בן גוריון היה כוח, אבל הוא גם תמיד היה צריך לשכנע מישהו". בנוסף, ירש השלטון הישראלי מוסדות מהמנדט הבריטי, אבל היו כמה דברים חסרים, אומר וינטר: "קיבלנו חוקי יסוד במקום חוקה. אפשר לשנות חוק יסוד עם שלושה חברי כנסת במליאה. זה נותן המון כוח לשלטון הקיים".
לדברי עומר מואב, פרופסור לכלכלה באוניברסיטת רייכמן ובאוניברסיטת ווריק, ומגיש הפודקאסט "עושים חשבון", הבסיס של המדינה אז "היה כלכלה פרטית, אבל המדיניות הייתה הרבה יותר ריכוזית מהיום. היו מוסדות שקשה לומר שהיו מכלילים. הייתה שנאה הדדית בין הממשלה לבין המגזר הפרטי. היו הגבלות על יבוא, ולכן פחות תחרות מחו"ל. כל דבר שרצית לעשות היה צריך רישיון מהמדינה. ההסתדרות היא לא בדיוק גוף מכליל. זה ארגון עובדים שנלחם על חלקו לא רק מול בעל ההון, אלא גם מול עובדים אחרים.
"כלכלנים עם תפיסות סוציאליסטיות כמו פרופ' יוסי זעירא מהאוניברסיטה העברית, יגידו לך - למרות הריכוזיות והסוציאליזם החלקי, כלכלת ישראל היא נס של צמיחה ועושר. אבל השאלה אם זה באמת כזה נס, או האם הגיעו לכאן יהודים עם הון אנושי גבוה, והקימו מדינה בתקופה שבה כל העולם המערבי חווה צמיחה אדירה".
זוהי בעצם התזה העומדת בבסיס ספרו של כץ "כסף כחול לבן". הוא מסביר כי "את הצמיחה האדירה של ישראל בתחילת דרכה יש נטיה לייחס לשלטון מפא"י. אבל היו שינויים שעברו אז על כל העולם, והובילו לצמיחה בכל מיני סוגי ממשל, כמו הטלפון, המקרר, הטלוויזיה, המצאת המכולה האחידה שהפחיתה את עלות השינוע בים, או כניסת נשים לשוק העבודה. זה לא שהמוסדות היו גרועים", הוא מדגיש, "אבל אולי הצמיחה נבעה לאו דווקא מזה".
לדברי ישיב, "המוסדות בישראל היו מלכתחילה בינוניים עד חלשים. היעדר חוקה, הגנה חלשה על הקניין, פעילות ממונה על ההגבלים העסקיים שמשתנה לפני בעל התפקיד".
ב־1977 הכלכלה הישראלית החלה לעבור שינוי שיתגלה כדרמטי. שפיצר: "הליכוד עלה לשלטון תוך כדי משבר כלכלי וניסה לעשות ליברליזציה מהירה. זה לא כל כך הלך, אבל ב־1985 תחת ממשלת האחדות, הצליחו להציל את הכלכלה מפיצוץ מוחלט (תוכנית הייצוב) וזה הרגע המכריע שהפך את המשק הישראלי ליותר חופשי ומשוחרר. אחר כך נרשמו רפורמות תחת ממשלת רבין ואחר כך תחת ממשלת נתניהו. אפשר לומר שהמפלגות היו שותפות לזה במידה שווה".
מואב: "פתיחת המשק ליבוא הקפיצה גם את היצוא. אם לא היינו עושים את השינויים הללו, לא היינו מעצמת הייטק. ומגזר ההייטק, ככל שאוהבים להשמיץ את הפערים החברתיים שהוא יוצר, אפשר תעסוקה למוכשרים בלי קשרים ובלי פנקס אדום".
כץ: "ומה שהיה מרשים לגבי התקופה הזו הוא ששינוי כל כך דרמטי בכלכלת ישראל התרחש בשיתוף פעולה בין המפלגות. קשה לי לראות איך זה היה יכול לקרות היום".
שפיצר מציין כי מבחינה מספרית, הצמיחה בתקופה זו דווקא לא עלתה על זו של ימי המדינה הראשונים, אך מגמה זו תואמת את המגמה בכל העולם המערבי.
מואב: "וכך הגענו עד סוף 2022 בתהליך הדרגתי של מעבר מכלכלה מגזרית למודל עם יותר תחרות וחופש". ואז הגיעה 2023.
חברות הדירוג מסתכלות
בתחילת 2023 הובילו שפיצר ואטר קבוצה של כלכלנים שניסחה מכתב לממשלה, המתריע בפני ההשלכות הכלכליות של הרפורמה המשפטית. מחקריהם של אג'מולו, רובינסון וג'ונסון הובאו בו כבסיס לטענות. אטר: "מאות כלכלנים התריעו במכתב על הנזק האדיר הצפוי לכלכלה בגלל החולשה של הדמוקרטיה והמוסדות, תוך התייחסות ישירה למחקרים של מי שבהמשך יהפכו לזוכי פרס הנובל".
שפיצר: "הרגשתי שפתאום המציאות יצאה אלי מתוך המאמרים. ההפיכה המשטרית היא ניסיון להגדיר מחדש את המוסדות הפוליטיים. זהו שינוי טקטוני שיקח את המוסדות הישראלים לכיוון פחות משתף ויסיר מגבלות מפני צבירת הכוח של קבוצות השלטון. הרפורמה תגדיל את הכוח של חרדים, מתנחלים ושלושה אנשים עם אותו שם משפחה. הם הבינו שיש להם הזדמנות ללכוד את המערכת הפוליטית ולשחרר את עצמם ממגבלות של שלטון החוק, זכויות מיעוטים והקצאה שוויונית של משאבים. לא צריך להיות היסטריים, זה לא צפון קוריאה, אבל זה שינוי משמעותי לרעה.
"כמעט כל הכלכלנים הבכירים חתמו על המכתב. אנחנו מתווכחים על הרבה מאוד דברים, אבל על זה כמעט לא היה ויכוח. כלכלנים מפורום קהלת הצטרפו אלינו. המכתב נתקל בתימהון מבחינת יוזמי הרפורמה, נתניהו, סמוטריץ' ולוין. הם לא הבינו מאיפה זה בא להם, מה הקשר בין מוסדות פוליטיים לבין צמיחה כלכלית, ואת זה היינו צריכים להסביר, באמצעות התיאוריה של אג'מולו וקבוצתו שהיא קונצנזוס בעולם הכלכלי היום".
מואב: "מצחיק לקרוא לזה ימין, כי מבחינה כלכלית אין כאן כלום מן הימין הקלאסי. לא כבוד לשלטון חוק ולא משילות. החלשת מערכת המשפט מחלישה את זכויות הקניין - זה קלאסי".
הרפורמה מתייחסת לכאורה רק לבתי המשפט.
שפיצר: "בישראל אין חוקה, אין לנו פרובינציות עצמאיות, אין לנו שני בתי מחוקקים. לכן בית המשפט העליון לקח לעצמו סמכויות מסוימות, להקפיד על שלטון החוק, וזה תפקיד מאוד חשוב שאף גוף אחר במדינה לא יכול לקיים כרגע".
אטר: "גם היחלשות התקשורת, האקדמיה והשלטון המקומי מתחברת לכלכלה. כל חברות דירוג האשראי מסתכלות על איכות המוסדות".
ישיב: "ישנם כמה מכוני מחקר שמודדים את רמת הדמוקרטיה ולמיטב ידיעתי ישראל כבר ירדה במדדים האלה. יש בהם כמובן גם מרכיב איכותני".
האם אי אפשר לומר כי פירוק האליטות הישנות הוא פירוק של מוסדות נצלניים?
מואב: "זה בדיוק הפופוליזם. בכל העולם, וגם בישראל, הרטוריקה היום היא פופוליסטית לפי הספר. במקום למשול במדינה ולנהל את הכלכלה לרווחת הציבור, שלטון פופוליסטי עוסק בגזל ומאשים את האליטות, כאילו בשם 'העם האמיתי'. הפופוליזם רואה משחק סכום אפס - אם נילחם באליטות הן יקבלו פחות ואנחנו נקבל יותר. אבל ההייטקיסט לא מרוויח על חשבון אף אחד, ובג"ץ שמגן על הציבור הוא לא על חשבון הציבור אלא להיפך".
שפיצר: "הונגריה ופולין עברו שינויים דומים, אבל בישראל הסכנות הן הרבה יותר מוחשיות, בגלל העומס של הביטחון ושל המגזר החרדי על הכלכלה מלכתחילה".
מואב: "ישראל היא מדינה מוקפת אויבים ואנחנו חייבים כלכלה משגשגת כדי להגן על עצמנו. אין לנו באמת צבא קטן וחכם אלא צבא גדול, מגושם ועשיר ועם זה אנחנו יודעים לנצח אותם. אם נהיה כלכלה מתפתחת או בינונית לא נוכל להחזיק את העוצמה הצבאית. הכלכלנים התריעו על ספירלת קריסה, שנובעת גם מבריחת מוחות, כמו בלבנון או בארגנטינה".
כץ, כהרגלו, בדעת מיעוט: "נורא קל לכלכלנים להפוך לפוליטיקאים", הוא אומר. "אני חושב שלוקחים את זה פה רחוק מדי. התזה היא שמוסדות חלשים פוגעים בכלכלה. האם הרפורמה מחלישה את המוסדות? הרי זה לב הויכוח. ואני לא בצד הימני בהכרח אבל אני מפקפק ביכולת להשליך בצורה כל כך ברורה את הכלכלה על המציאות. מדינות לא תמיד תואמות לתיאוריות ויש מגוון גורמים אחרים בפעולה שאולי חשובים לא פחות מהמוסדות".