ירושלים. העירייה המהירה והיעילה ביותר בקידום תוכניות בנייה / צילום: Shutterstock
בשבוע שעבר הכריז מינהל התכנון על אישור חמש תוכניות שונות לפינוי־בינוי ב"מתחם הנורית" שבשכונת קריית מנחם, בדרום־מערב ירושלים. לכאורה, הודעה אחת מתוך שלל הודעות שיוצאות כמעט מדי שבוע ממינהל התכנון ומעיריית ירושלים, על התקדמות במתחם התחדשות עירונית חדשה בעיר. אבל יש משהו דווקא בהודעה הזאת שמסמל כנראה יותר מכול את השינוי שעוברת העיר בשנים האחרונות: זהו אחד המתחמים המורכבים להתחדשות עירונית, אשר כולל חמישה תתי־מתחמים ודורש בין היתר שימוש בקרקעות משלימות כדי לאפשר היתכנות כלכלית - עבור 2,265 יחידות דיור (יח"ד) במקום 581 קיימות. כשמתחם כזה יוצא לדרך ומקבל אישור, זו נקודת ציון חשובה בכל קנה מידה.
● 16 מיליון שקל לדירה ללא ממ"ד: השכונות המבוקשות בישראל שאין בהן מיגון פרטי
● 253 קבלנים דירגו: הערים שבהן הם הכי אוהבים לעבוד
אם נסתכל על הנתונים הכלליים של עיר הבירה, נבין שאישור מתחם הנורית הוא עוד נדבך בתנופת הפיתוח שעוברת העיר בשנים האחרונות, ושעליה מצביעים גורמים רבים בענף. סקר שערך גלובס בקרב חברות בנייה, יזמים וקבלנים, בשיתוף התאחדות הקבלנים בוני הארץ, מראה בין היתר כי עיריית ירושלים היא המהירה והיעילה ביותר בקידום תוכניות בנייה. גלובס יצא לבדוק: מה הוביל למהפך של ירושלים בקצבי העבודה, ולשביעות הרצון הגבוהה של היזמים העובדים מולה - בניגוד להרבה רשויות אחרות בישראל? נבחן זאת באמצעות ארבע נקודות מרכזיות.
1 עם נתונים אי־אפשר להתווכח
הקצב התחלות הבנייה בעיר התגבר משמעותית בתוך חמש שנים. כך למשל, אם ב־2020 החלה בעיר בנייתן של 2,564 יח"ד, ב־2023 המספר כבר הגיע ל־5,781 יח"ד. ב־2024 הקצב ירד מעט, ל־5,178 יח"ד, אך על פי נתוני הלמ"ס האחרונים, עבור התקופה שבין אפריל 2023 למרץ 2024, הקצב עלה מחדש - ל־6,296 יחידות דיור שהחלה בנייתן בעיר. מדובר בכמות גדולה פי שניים וחצי מכמות התחלות הבנייה בעיר לפני כחמש שנים, ובכמות הגבוהה ביותר בישראל - גם בהשוואה לתל אביב.
גם בהתחדשות העירונית התמונה דומה: ב־2024 אושרו בעיר 61 תוכניות פינוי־בינוי, כך על פי דוח הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, עם 12,695 יחידות דיור מוצעות - שוב, המספר הגבוה בארץ. במספרים המצטברים עד לסוף 2024 ירושלים ראשונה גם כן עם 35,128 יח"ד מוצעות ב־151 תוכניות. לשם השוואה, ב־2020 ירושלים דורגה רק רביעית מבין הערים בנתון זה, עם 10,153 יחידות דיור מוצעות בלבד - פחות משליש מהמספר בסוף 2024. עיריית ירושלים סיפקה גם היתרים ל־3,044 יח"ד בפינוי־בינוי ב־2024, ול־7,850 יח"ד עד היום, לאורך כל השנים, וגם כאן היא ראשונה בארץ.
באשר להתחדשות בניינית (התחדשות של בניין בודד), ירושלים שנייה מבחינת מספר ההיתרים ב־2024 - 58 היתרים ל־1,407 יח"ד. מתחילת דרכה של תמ"א 38 היא סיפקה היתרים ל־9,205 יח"ד בהתחדשות בניינית, מספר המציב אותה במקום הרביעי בארץ. יש לציין כי בתחום זה היא נמצאת הרחק מאחורי תל אביב (27,811 יח"ד בהיתרים), ורמת גן (16,464 יח"ד בהיתרים).
2 "מאוד דומה לוותמ"ל": השינוי בסדרי העבודה
השיפור במספרים, כמו שאפשר לראות, לא קרה בתוך יום אחד - אך משיחות שקיימנו עם גורמי מקצוע מהענף, המספרים הם לא מוקד העניין: הם הגיעו בעקבות שינוי בתפיסה, שהביא לשינוי בדרך שבה עובדת העירייה בפועל, ומשם לשיפור במספרים.
"השינוי התחיל ברגע שהוועדה המחוזית קבעה את מדיניות הבינוי לאורך צירי הרכבת הקלה", אומר עו"ד אבי פורטן, שותף מנהל וראש מחלקת תכנון ובנייה (משותף) במשרד אגמון עם טולצ'ינסקי. "עד אז, בנייה של יותר מ־20 קומות נחשבה לאירוע בירושלים. מאז 30 קומות זה כבר הסטנדרט. פתאום ראו שאפשר לבנות בירושלים גם מגדלים, ומשם קבעו יעדים לפיתוח מואץ בעיר שאותו העירייה והוועדה מקדמות גם היום.
"הדבר הזה לא יכול היה להיעשות בלי תמיכת ראש העיר. שורה כאן 'רוח המפקד', ובתוספת רמת התיאום בין העירייה למחוזית, אפשר להבין למה הדברים מתקדמים מהר. עוד דבר שכדאי לזכור הוא שלוועדה המחוזית אין הרבה ערים להתמקד בהן, משום שבמחוז ירושלים יש רק עוד עיר גדולה אחת, בית שמש. המחוזית מתמקדת ב־80% מהזמן לדעתי בירושלים, ולכן העבודה שוטפת יותר".
"ב־2007, כשיורם קרן היה מנכ"ל אפריקה ישראל, הוא החליט לקנות קרקעות בירושלים - והסתכלו עליו כמו על משוגע", מספרת מנכ"לית אפריקה ישראל מגורים, רונית אשד לוי. "באותן שנים כולם שאלו: 'מי מגיע לירושלים?'
"היום אין יזם אחד שלא מגיע לירושלים, כי העירייה מגויסת לעניין. זה דומה לעבודה של הוותמ"ל: שולחנות עגולים, לוחות זמנים קבועים שבהם אנחנו נפגשים אחת לשלושה חודשים עם ראש העיר משה ליאון, פעם בחודש עם מהנדס העיר יואל אבן ופעם בשבועיים עם אנשי אגף הרישוי. ברגע שהרשות כל כך מגויסת ופותרת חסמים שבמקום אחר מעכבים את התהליך בחודשים - הכול נראה אחרת. התהליך מאוד סדור, גם במסלול לאישור התוכנית וגם ברישוי, ואפילו לקראת האכלוס במקרה של פרויקט פינוי־בינוי. העירייה מנהלת את התהליך ולא נותנת לו להתפזר. היזמים משוועים לזה".
"סוד ההצלחה הוא לא תקציבים ולא רפורמות", אומר יחיאל סגל, מנכ"ל ובעלי קבוצת בית ירושלמי (BY). "זו העיר שיש בה הכי הרבה מגבלות - מיעוט קרקעות, שימור ועוד - והיא הכי מצליחה, מקצועית ויעילה. אלו האנשים שעושים את ההבדל, כי כל היום הם עוסקים בקידום פרויקטים. משה ליאון שולח אליי אנשים כדי לשאול איך אפשר לשפר, לייעל, איפה הבעיות. העירייה רודפת אחרינו. יש לי 32 בקשות להיתר בעיר, והמשמעות של זה היא שיחת וידאו כמעט אחת לשבוע עם גורם בעירייה. אין את זה באף מקום אחר".
אבן מסביר איך התהליך קורה מאחורי הקלעים, ומגלה שבעירייה לא חוששים גם לנזוף ביזמים כשצריך: "אנחנו לוחצים על היזמים בטלפונים ובישיבות מעקב. עוד לפני שהתוכנית מאושרת הצוות יודע לפנות ליזמים, לקבוע פגישה בעירייה, לעשות ישיבה ראשונה שאנחנו יוזמים, להסדיר מראש לוחות זמנים ברורים, להסביר את הכללים ולהמשך הלאה - אל ישיבות המשך ומעקב צמוד.
"היו מקרים שבהם, בפרויקטים שראינו שלא מתקדמים, היזמים הגיעו לכאן לבירורים. הם צריכים לחשוב כל הזמן מה התחייבו לעשות ואם יש משימות שבהן לא עמדו בזמנים. הצוות שלי אפילו התערב במקרה שבו הייתה בעיה עם המימון הבנקאי, מול הגוף המממן עצמו. רק כך צולחים את הבירוקרטיה: בתהליכים האלה יכול להיות רצון גדול של העירייה לקדם דברים, אבל הוא עלול להתנפץ על סלעי הבירוקרטיה. צריך להתמודד, ליזום, לפתור חסמים, וזה מה שאנחנו עושים כל הזמן - פותרים חסמים ומאפשרים להליכים לקרות".
הקידום המהיר מתאפשר גם הודות לשיתוף פעולה טוב בין העירייה לוועדה המחוזית. אותה תוכנית במתחם הנורית שהזכרנו לעיל היא דוגמה "חמה מהתנור" לכך: בשל הקושי במימוש הקרקע המשלימה בפרויקט, אישרה המחוזית הגדלה של זכויות הבנייה במתחם, בכ־900 דירות, כדי להבטיח את כלכליות הפרויקט, ובהתאם הגדילה גם את התשתיות התומכות.
3 תנופת הפיתוח תפגע בתושבים ובערכי העיר?
אל מול תנופת הפיתוח העצומה ניצבים לא מעט תושבים אשר חוששים כי המגמה הזו תבוא על חשבון העיר עצמה, ועל חשבונם. אחת התוכניות שהפכה לסמל בהקשר זה היא בניית מגדל בגובה 40 קומות במתחם אפשטיין בעיר, שכבר זכה לכינוי "בורג' חליפה של ירושלים". מבחינת רבים מהתושבים זו תוכנית המסמלת את פריצת קו הרקיע הקיים של העיר, ואת שינוי אופייה בעקבות הפיתוח האדיר.
אחד הקולות הבולטים בנושא הוא עו"ד יוסי חביליו, סגן ראש העיר ירושלים. "אין מספיק הקפדה על הזכויות של התושבים", הוא טוען. "הוועדות השונות חושבות קודם כול על היזמים, במקום לחשוב על התושבים ועל הצביון של ירושלים. יש פה השתוללות לא מאוזנת.
"יש התקפה של מגדלים על העיר. יכול להיות שאין מנוס בבנייה לגובה, וגם ההתחדשות העירונית היא דבר טוב, אבל בסופו של דבר עדיין פוגעים בשטחים הירוקים בעיר. לא כל מקום מתאים למגדלים ולבנייה לגובה. אותו מגדל, ה'בורג' חליפה', נבנה על קרקע פנויה, אני לא רואה בו שום ערך לתושבים. ירושלים היא עיר מיוחדת, ובסופו של דבר לא יישאר ממנה שום ערך היסטורי. בעיניי, הדאגה היא בעיקר לרווח של היזמים. המחלקה החברתית קטנה מדי וחסרת שיניים. הוועדות לא בהכרח מתייחסות אליה. חייבים להגדיל אותה ולחזק אותה".
"אמנם ירושלים צפויה להיות בשנים הקרובות העיר הכי מרושתת מבחינת אמצעי תחבורה עתירי נוסעים, בזכות קווי הרק"ל המתוכננים, אבל צריך לשאול אם כל זה תואם את קצב הפיתוח", מוסיף עו"ד פורטן. "יש חשש שאל מול צמצום תקני החניה, שקורה באופן ארצי, התחבורה הציבורית עלולה לקרוס בשל הגידול העצום במספר התושבים הצפוי בעיר.
"כמו כן, אי־אפשר להתעלם מהעובדה ששני שלישים מתושבי העיר הם חרדים וערבים, שלא נוהגים לגור בבניינים גבוהים - והשאלה היא מי יגור בכל אותם מגדלים המתוכננים לקום בעיר? לפחות לגבי החרדים אני מעריך שבסופו של דבר זה ייפתר, אבל יש כאן אתגר עצום לעירייה".
מהנדס העיר אבן אומר בתגובה: "אני מכיר את הקולות האלה ויושב עם האנשים כל הזמן. הקולות האלה הולכים ויורדים, כי מתחילים להבין מה באמת אנחנו עושים. בעבר הייתה ביקורת רבה, אבל היום גם המתנגדים הגדולים ביותר באים ואומרים לי - כל הכבוד.
"הקמנו יחידה הממונה על איכות הבנייה ואיכות התכנון, יש לנו פרויקטור שכונתי לכל שכונה שמייצר תוכנית עבודה קדימה, על בסיס הפיתוח המתוכנן. ב־2031, כאשר כל קווי הרכבת הקלה יעבדו, אנשים יוכלו להגיע כמעט מכל שכונה לרכבות הקלות, ולהתנהל אחרת לגמרי. אזור התעסוקה שאנחנו מקימים בכניסה לעיר, ההתחדשות העירונית והמרכז העירוני ההיסטורי - יש פה סיפור אחר לגמרי, והפיתוח רק יעלה את איכות החיים, של כולם".
אבן מתייחס גם לחשש מהפגיעה בערכים ההיסטוריים של העיר: "ירושלים היא עיר גדולה ומאוד מגוונת, לכן אנחנו יכולים לייצר מדיניות לכל שכונה בנפרד. שכונות להתחדשות עירונית, עם בנייה גבוהה מבלי להתבייש; מול שכונות היסטוריות במרכז העיר, שנבנו לכל היותר עד ל־1948, אזורים היסטוריים שעליהם נשמור. כך אנחנו יכולים להגיע למצב שבו אנחנו בונים מגדלים בנקודה מסוימת על ציר יפו, בסמוך לרכבת הקלה, ו־20 מטר משם, בעומק השכונה, מתווכחים עם היזם גם על חצי קומה, ושומרים על בינוי של שתיים וחצי קומות. זה נכון גם לשטחים הירוקים. הזכות שלנו לבנות עוברת דרך הזכות שלנו לשמור על העיר הזאת".
"בדיוק בגלל הרצון שלא לפגוע באתרים המיועדים לשימור, בונים באינטנסיביות בהתחדשות עירונית", מוסיף סגל. "אולי לא פופולרי להגיד את זה בתור יזם, אבל אני מתנגד להפשרת קרקעות פנויות מסביב לעיר. בדיוק בשביל זה מקדמים התחדשות עירונית בתוך השכונות. אין הבדל בין 20 ל־40 קומות, ובין 30 ל־60 קומות. צריך לבנות הרבה איפה שאפשר".
4 איך "משכפלים" זאת לרשויות אחרות?
אחד האמצעים שבעזרתם הצליחה ירושלים ליצור את השינוי הוא הגדלת כוח האדם ברשות - נקודות התורפה של רוב הרשויות בישראל.
מאז נכנסו לתפקיד ראש העיר ליאון והמהנדס אבן, הוקם אגף חדש, אגף הפיתוח, ושתי מחלקות הפכו לאגפים - אגף רישוי ואגף פיקוח על הבנייה. העירייה זוכה מהמדינה לתקציבים גדולים למדי ביחס לערים אחרות, אך נראה כי זו לא הסיבה היחידה שמאפשרת ליישם את השינוי בתפיסה.
"בראש ובראשונה ההתגייסות והרצון של המערכת הם שקובעים את הטון", אומרת אשד לוי. "הרעיון של זירוז תהליכים, של פתירת חסמים ומציאת פתרונות פשוט צריך להיות מספיק חשוב לראש העיר. לצד זה, צריך לקבוע מדיניות עירונית אמיתית - ולעמוד מאחוריה. זה יוצר ודאות. מי שעומד איתן ומסביר את הרציונל, מצליח. כולם מתיישרים לפי זה. עוד חשוב לשמור על השיח יזם־דיירים־עירייה כך שיתקיים כל הזמן, ולקבוע לוחות זמנים ברורים. בעיריות אחרות זה פשוט לא קיים".
"הדרך לשכפל היא לשנות את ההתנהלות הכוללת, מהאדם הבכיר ביותר ועד לפקיד האחרון. מנכ"ל מינהל התכנון רפי אלמליח ושר הפנים משה ארבל צריכים לבוא אל ראשי ועדות התכנון ואל ראשי הערים ולהגיד להם שהיזם הוא לא האויב, הוא האיש שאנחנו רוצים שיצליח. הרוח חייבת להשתנות".