דיון בנושא קרן הארנונה בוועדת הכספים, מאי 2023 / צילום: נועם מושקוביץ, דוברות הכנסת
נשיא בית המשפט העליון, יצחק עמית, דחה היום (ה') את העתירות נגד חוק קרן הארנונה, אותו אישרה הכנסת לפני שנתיים כחלק מחוק ההסדרים. החוק יצר הליך סבוך של העברת כספים מרשויות הגובות ארנונה בסכומים ניכרים מעסקים (בתעריפים גבוהים), לאלה הנשענות בעיקר על ארנונה ממגורים (בתעריפים נמוכים).
● "מגלחים את כל הבניין": התגברות הביזה של הדירות שמיועדות לפינו-בינוי. מה אפשר לעשות?
● אישום: ניסה להוציא במרמה מאות אלפי שקלים ממי שחיפש עבודה מהבית
הרשויות המקומיות התנגדו בתוקף לחוק בטענה כי הוא יפגע ב-200 מהן (מתוך כ-260), ואף שבתו במחאה במאי 2023. חישובים שפורסמו בשעתו בגלובס העלו כי עיריית תל אביב תפסיד בעטיו 191.5 מיליון שקל בשנים 2028-2024, עיריית חיפה תפסיד 115.8 מיליון שקל, ועיריית פתח תקווה - 52.5 מיליון שקל. לעומת זאת, עיריית בית שמש תזכה ב-87 מיליון שקל, 84 מיליון שקל יתווספו לעיריית אשקלון, ו-78 מיליון שקל יתווספו לעיריית בת ים.
עמית מנתח בהרחבה את מערכת היחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי, אומר שלטעמו יש להרחיב את האוטונומיה של השלטון המקומי (בין היתר מההיבט של המשטר הדמוקרטי), מציין כי המצב בישראל מנוגד לזה הנהוג במדינות ה-OECD, ומציג את חוק קרן הארנונה כצעד בכיוון ההפוך. אולם מבחינה משפטית - אין כאן מקום להתערבות חריגה בחקיקה ראשית, מסיק עמית.
בניגוד למקובל ברוב מדינות המערב
תחילה אומר עמית כי "קיים קושי להכיר בעת הנוכחית במעמדו החוקתי של השלטון המקומי והאוטונומיה המקומית הנגזרת מכך". זאת, למרות שהמצב הוא ש"לשלטון המרכזי יש סמכויות נרחבות המאפשרות לו להתערב בפעולות השלטון המקומי; התלות של השלטון המקומי בזה המרכזי רבה, בעיקר בהיבטי תקצוב; סמכויות השלטון המקומי אינן מוחלטות; ולעתים הוא פועל ללא ודאות כי הדבר נעשה בסמכות, או נמנע בשל כך מפעילות" - כאמור, בניגוד למקובל ברוב מדינות המערב.
עמית ממשיך ואומר כי לרשות מקומית יש זכות חוקתית להגנה על קניינה, ומבחינה זאת - יש לבחון האם הפגיעה בו בידי קרן הארנונה עומדת במבחני פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו.
הוא מדגיש כי אין להעניק לרשות מקומית (או לכל רשות שלטונית אחרת) את ההגנות המוענקות לפרט במסגרת חוקי היסוד. "לעניין זה, אין זכות יסוד אחת דומה לרעותה, וכל אחת מצריכה הכרעה בדבר זהות הנהנה ממנה, קרי, אם מדובר ברשות המקומית או בתושביה, ובדבר אופן תחולתה (אם בכלל)".
בנוגע לקרן הארנונה מגיע עמית למסקנה כי היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. מדובר בצעד מידתי, למרות ש"ספק אם יש במנגנון הקבוע בחוק קרן הארנונה כדי להבטיח שהתכלית של צמצום פערים תושג באופן מספק".
לדבריו, קיים קשר רציונלי בין הקמת הקרן לבין עידוד הבנייה למגורים (שגם אותו נועדה להשיג), וגם אם קיים אמצעי שהיה פוגע פחות - "הביקורת השיפוטית לא נועדה להחליף את עבודתו של המחוקק, ואין בית המשפט בוחר את האמצעי הטוב בעיניו להגשמת תכלית החוק". הוא גם אינו מקבל את התחזיות הפסימיות של העותרים ומציין כי תחזיות האוצר לגבי השלכות החוק - הפוכות.
הפיתוי העומד בפני הממשלה
עמית דן גם בשאלה האם נפלו פגמים בהליך החקיקה, שכן כאמור הקרן הוקמה במסגרת חוק ההסדרים. הוא מזכיר כי "חרף הקשיים הרבים הגלומים במנגנון חוק ההסדרים, הפסיקה שבה והבהירה כי אין פסול בעצם השימוש בו. המבקש לשכנע כי יש מקום להורות על בטלותו של חוק בשל הליך החקיקה אשר במסגרתו בא לעולם, נדרש לעמוד באמת-מידה מחמירה ולהוכיח כי נפל בו פגם היורד לשורש ההליך... כידוע, בית משפט זה נוהג בריסון רב כאשר מובא לפניו דבר חקיקה של הכנסת, וזאת הגם שיושביו לא פעם הביעו את תסכולם מאופן התנהלותן של ממשלות ישראל ביחס לחוק ההסדרים".
עמית מוסיף: "נקל להבין את הפיתוי העומד בפני הממשלה (ומשרד האוצר בפרט) להביא דווקא סוגיות מורכבות כחלק מהדיון בחוק ההסדרים, תוך הבטחת קיומה של משמעת קואליציונית לגביהם. בדרך זו ניתן להעביר לעתים רפורמות מבניות במשק, שחקיקתן בדרך הרגילה הייתה עלולה להתארך עד מאוד, אם בכלל ניתן היה לקדמן. ברם, אין לכחד כי השימוש בדרך זו עוקף את ההליך הפרלמנטרי התקין ופוגע בעצמאותה של הכנסת".
במקרה הנוכחי, ממשיך עמית, הבעיה המרכזית היא שבחוק ההסדרים נכלל "חוק השנוי במחלוקת ציבורית עזה, הקובע הסדר מורכב, ואשר צפוי להשפיע באופן מבני על השלטון המקומי... ניכר כי השיח שהוקדש להצעת החוק בענייננו רחוק היה ממיצוי, וקשה לצפות ליותר מכך כאשר עסקינן בהצעת חוק כה מורכבת ושנויה במחלוקת כחוק קרן הארנונה, המשולבת בהליך פרלמנטרי כה בעייתי כחוק ההסדרים".
עוד מביע עמית תמיהה על כך שהחוק הובא בידי משרד האוצר ולא בידי משרד הפנים, או לפחות בידי שני המשרדים יחדיו.
תמרור אזהרה לשימוש בחוק ההסדרים
אולם עמית החליט כי אין בכך כדי להצדיק פסילה של חקיקה ראשית: "אחר כל זאת, נשאלת השאלה אם יש בקשיים שתוארו כדי להוות פגם היורד לשורש הליך חקיקתו של חוק קרן הארנונה. מסקנתי, שלא לאחר לבטים, היא כי התשובה לכך שלילית. בראי האמור לעיל באשר לחוק ההסדרים ולטיב החקיקה שהוא נועד לקדם, ונוכח מאפייניו של חוק קרן הארנונה, נראה כי לא היה מקום לשזירת השניים יחדיו.
"יחד עם זאת, מצאתי כי במספר הישיבות שהוקדשו לחוק, ובשיח המשמעותי שהתנהל תוך כדי הליך החקיקה בין גורמי השלטון המרכזי לגורמי השלטון המקומי, יש כדי לרכך מעט את הפגם שנפל מלכתחילה בהחלטה לטפל בחוק קרן הארנונה במסגרת חוק ההסדרים.
"תוצאה זו אינה נקייה מספקות, אך בהתחשב בעיקרון כיבוד הרשויות ההדדי, ובהינתן שהתערבות מצד בית משפט זה בחקיקה של הכנסת היא חריג, סבורני כי זו התוצאה הראויה במקרה דנן. לפיכך, אסתפק הפעם בהצבת פסק דיני זה כתמרור אזהרה כלפי העתיד לבוא בכל הנוגע לשימוש בחוק ההסדרים כמסגרת לחקיקת חוקים החורגים מתכליותיו באופן מובהק".
סולברג קורא לעגן בחוק יסוד
המשנה לנשיא, השופט נעם סולברג, הסכים עם עמית (אשר לדבריו "פרש יריעה רחבה, מפורטת ומלומדת") וציין כי בחלק מן הנושאים הוא מסכים גם עם נימוקיו של עמית, ובחלקם - דרכו שונה מעט. בין היתר, סולברג קורא לכנסת לעגן כללים שיקבעו אלה נושאים ניתן לכלול בחוק ההסדרים, ולהסדיר בחוק יסוד את היחסים שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי.
עוד אומר סולברג כי ניתן להכיר בזכויות חוקתיות של רשות מקומית, בעוד שזכותה לאוטונומיה אינה כזאת במצב החוקי הנוכחי. לדעתו, הפגיעה בהכנסות הרשויות מארנונה אינה "אינטרס ליבּתי המצוי בשורש הזכות לקניין של הרשות", ולכן אין צורך לבחון האם היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה.
השופט עופר גרוסקופף הסכים עם עמית וסולברג, כאשר בנוגע לזכות לקניין - אימץ את עמדתו של עמית (קיימת פגיעה מהותית, אך היא עומדת בתנאי פסקת ההגבלה). "הגם שרחוק אני מלהשתכנע כי תהליך החקיקה במסגרתו אושר החוק היה מיטבי, או אפילו נאות, מקובלת עליי עמדת חברַיי כי אין לפנינו מצב בו הפגמים שנפלו בהליך החקיקה מצדיקים - אף לא קרובים להצדיק - הכרזה על בטלות מעשה החקיקה שיצרה הכנסת", הוא מוסיף.
את התנועה לאיכות השלטון ייצגו עורכי הדין תומר נאור והידי נגב; את סיעת העבודה ייצגו עורכי הדין אור ירקוני ועומרי שגב; את מרכז השלטון המקומי ייצגו עורכי הדין אלי אליאס, נועה בן אריה ומירה סלומון; את המדינה ייצגה עו"ד ענת גולדשטיין; ואת הכנסת - עו"ד יצחק ברט.