שלומי פוגל (מספנות ישראל), קאסם אל־טביישי ויובל יעקובי (מנכ''לי הפארק בירדן וישראל), 2014 / צילום: Reuters, Baz Ratner
איך שומרים על היחסים העדינים עם ממלכת ירדן, שחולקת עם ישראל את הגבול הארוך ביותר שלנו? אחד המישורים הוא שיתוף פעולה כלכלי, בשאיפה לקדם "שלום בין עמים" ולא רק בין ממשלות. אחד הפרויקטים המרכזיים בחזון זה הוא הקמת פארק תעשייה ותעסוקה משותף באזור עמק המעיינות - הידוע כפארק "שער הירדן".
אבל המיזם השאפתני הזה נשאר ברובו על הנייר - ולא רק באשמת הירדנים. בשורות הבאות נגולל את סיפורו העגום של המקום שאמור היה להיות המודל העולמי של "שלום כלכלי".
אזור היסטורי
המסע שלנו מתחיל ב־26 באוקטובר 1994, עם חתימת הסכם השלום ההיסטורי בין מדינת ישראל לממלכת ירדן. ההסכם הניח את היסודות לשיתוף פעולה אזרחי, כלכלי וסביבתי בין המדינות. לצד הסדרת הגבולות ועניינים ביטחוניים, הסכם השלום כלל חזון להקמת פרויקטים כלכליים משותפים בגבול שבין המדינות.
היחסים הקרובים בין ראש הממשלה דאז, יצחק רבין, לבין המלך חוסיין, סייעו להתוות רעיונות כמן תעלת הימים, שיתופי פעולה בחשמל, רכבות ותשתיות כלכליות. אלא שעם השנים - ובעיקר מאז רצח רבין והתדרדרות יחסי ישראל והפלסטינים - היחסים בין המדינות התקררו, התרחקו מחלום השלום ההוא של אמצע שנות ה־90 - ורוב היוזמות הכלכליות לא יצאו אל הפועל.
אבל בין הרעיונות בלט פרויקט "שער הירדן" כיוזמה בינלאומית פורצת דרך להקמת אזור תעשייה ותעסוקה משותף לשתי המדינות באזור עמק המעיינות. מדובר באזור גאוגרפי בעל חשיבות היסטורית וסמלית, שבו עבר הקו של הרכבת החיג'אזית דרך עמק יזרעאל לחיפה, ואשר שימש במשך עשרות שנים כאזור ספר בעל פוטנציאל תשתיתי, חקלאי ותיירותי. אלא שהפוטנציאל נותר לא ממומש במשך זמן רב.
לכן, הרעיון היה ליצור שיתוף פעולה אזרחי־כלכלי ישיר שיאפשר ייצור, מסחר, לוגיסטיקה ותעסוקה, תוך הסרת חסמים מדיניים ובירוקרטיים. זאת, בתוך פארק תעשייה אחד שיורכב משני אזורים משלימים: האזור הירדני - המשמש כאזור תעשייה לכל דבר, שבו יוקמו מפעלים, מחסנים, מרכזים לוגיסטיים, מתקני עיבוד מזון, תעשיות קלות וטכנולוגיות נקיות; האזור הישראלי - שישמש כאזור תמיכה וניהול, שבו יוקמו מרכזים רפואיים, מבני שליטה, אזורי קבלת עובדים ומבקרים, תחנות בדיקה ומיון, אזורי מסחר ומשרדים.
ניצול יתרונות יחסיים
לטובת העניין ישראל הקצתה כ־245 דונם וירדן כ־700 דונם. אם שמתם לב שיש כאן חוסר סימטריה בהקצאת השטחים, זה לא במקרה: אופן הפעולה של הפארק מבוסס על עיקרון של מינוף היתרונות היחסיים של כל מדינה: ירדן תספק קרקעות נרחבות, כוח עבודה זול ונגישות אזורית לשווקים במזרח התיכון (על ידי מיתוג התוצרת כמיוצרת בירדן ולא בישראל); ישראל תספק ידע טכנולוגי, ניסיון תעשייתי, ניהול מתקדם ותמיכה במערכות לוגיסטיקה ושיווק.
מטרותיו המרכזיות של פרויקט "שער הירדן" הן חיזוק שיתוף הפעולה הכלכלי והאזרחי בין מדינת ישראל לממלכת ירדן, קידום התעסוקה בצד הירדני תוך ניצול יתרון יחסי בשוק העבודה, עידוד השקעות ישראליות ובינלאומיות, יצירת אזור חיץ אזרחי־מסחרי שיתרום ליציבות האזורית ולחיזוק הביטחון, וכן קידום הפיתוח הכלכלי והחברתי של הפריפריה הישראלית בצפון־מזרח הארץ, ובפרט באזור עמק המעיינות.
הפארק, כך קיוו, ימשוך השקעות בינלאומיות, בעיקר בתחומים של תעשייה קלה, עיבוד חקלאי, טכנולוגיות מים, אנרגיה מתחדשת, טקסטיל, שירותים רפואיים וחברות הזנק בתחום האגרוטק. למעשה, הקמת התשתיות מתבצעת בסיוע מענקים בינלאומיים, כולל סיוע מארצות הברית, גרמניה והאיחוד האירופי. כך, הפארק עשוי לשמש גם כמודל לפיתוח אזורים דומים במזרח התיכון, כמרחבים כלכליים חוצי גבולות שמבוססים על אינטרס משותף, כלכלה משולבת ויחסי גומלין אזרחיים.
לא בכדי הפרויקט מתואר כגשר בין מדינות - שכן אחד המרכיבים העיקריים בפרויקט הוא הקמת גשר חדש בין שני חלקי הפארק הקבוע להולכי רגל וכלי רכב קלים, שנבנה כחלק בלתי נפרד מהפרויקט ומאפשר מעבר ישיר של עובדים, משקיעים, סחורות וציוד. זאת, ללא צורך באשרות כניסה רגילות, אלא באמצעות מנגנון מעבר ייעודי המנוהל על ידי רשות המעברים של ישראל בשיתוף עם הגורמים הירדנים.
ומי מנהל את כל זה? בישראל הניהול מתבצע על ידי חברת "שער ירדן בע"מ", בשיתוף המועצה האזורית עמק המעיינות, משרד הכלכלה, רשות מקרקעי ישראל, רשות המעברים, ומשרדי ממשלה נוספים. בצד הירדני, הגוף המרכזי שמנהל את הפרויקט הוא הוא הקרן הירדנית לפיתוח כלכלי.
יש גשר, אין מעבר
על אף הפוטנציאל הרב הגלום בפרויקט "שער הירדן", יישומו נתקל בשורה של אתגרים מדיניים, מוסדיים וציבוריים, המעמידים בספק את קצב ההתקדמות ואת יכולת המימוש שלו. צריך לומר ביושר שירדן היא לא השותף האידאלי להוצאה לפועל של מיזמי ענק: כבר עשרות שנים שהיא נמצאת במצב כלכלי מורכב, כשהיא מתמודדת עם קליטה מאסיבית של פליטים מעיראק ומסוריה, שיעורי אבטלה גבוהים, גירעון תקציבי ותלות משמעותית בסיוע חוץ.
אבל זה לא אומר שהצד הישראלי חף מטעויות. דו"חות מבקר המדינה ומקורות ממשלתיים מצביעים על ליקויים בתיאום בין משרדי הממשלה, היעדר גוף מתכלל שאחראי על קידום המיזם, עיכובים בתקצוב וחלוקת אחריות עמומה בין רשות מקרקעי ישראל, משרד הכלכלה, המועצה האזורית ויתר הגופים הרלוונטיים.
זאת, כשבמקביל ממשלת ישראל עושה לאורך השנים מספר ניסיונות כדי בכל זאת להפיח חיים בפרויקט "שער הירדן". החלטות ממשלה שהתקבלו בשנים 2012 ו־2013 אומנם קבעו את המסגרת הראשונית לפיתוח הפארק, אבל גם הן לא הצליחו להביא למימוש המיזם. הקשיים העיקריים הגיעו דווקא מהשדה הרגולטורי והבירוקרטי.
למשל, ההקמה הפיזית של הגשר עצמו הושלמה כבר ב־2018, אבל הוא לא הופעל. למה? כי לא קיים בחוק הישראלי מודל מוסדר למעבר בינלאומי מסוג זה. רשות שדות התעופה, הפועלת לפי תקנות ביטחוניות מחמירות, אינה ערוכה למנגנון כזה, וגם גופים כמו השב"כ לא היו מוכנים לכך. במשך שנים רבות ניסו להפעיל את הפרויקט ללא מסגרת חוקית מתאימה, ללא הועיל.
ואז, ביולי 2022, התקבלה החלטת ממשלה 1806 שניסתה להתמודד עם כל זה, לאושש את המיזם ולעבור לשלב ההפעלה, תוך גיבוש מתווים חדשים שיאפשרו התקדמות הדרגתית. עד כמה היא הצליחה?
הפרויקט נשאר תקוע
בניגוד לתקוות, גם ההחלטה הזאת לא צלחה את אותם מכשולים שבהם נתקעו קודמותיה. מתוך תשעה סעיפים אופרטיביים שהוגדרו לקידום הפרויקט, רק אחד יושם במלואו (11%), שניים יושמו חלקית (22%) ושישה כלל לא יושמו (67%), מה שממחיש את שהמורכבות והתאגרים לא התפוגגו גם בחלוף השנים.
למרות ההחלטה להפעיל את הצד הישראלי של הפארק בשלב הראשון, הוא לא נבנה - ופרויקט ההפעלה נותר תקוע. רמ"י העניקה אישור עקרוני להקצאת מקרקעין, אבל נותרו מחלוקות בנוגע לגישה לשטח ולשלבים הבאים. מאז ומתקיים מו"מ פנימי בין משרדי הממשלה, אך ללא התקדמות ממשית.
בנוסף, אמור היה לקום צוות בין־משרדי שיהיה אחראי על תכלול ותיאום הפעולות הנדרשות לצורך ביצוע ההחלטה. אבל אז הממשלה נפלה (ממשלת בנט־לפיד), התהליך כולו נעצר, הצוות לא קם ולא התקבלה החלטת המשך. היות שהצוות היה אמור לרכז את הקמת המבנים הזמניים במסוף הפארק, העובדה שהוא לא הוקם הביאה לכך שגם המבנים הזמניים לא הוקמו, משום שלא התקיימה עבודת תיאום בין המשרדים, לא גובשו תוכניות להקמת המבנים ולא הוסדרו צרכי התפעול והאירוח שנקבעו בהחלטה.
משיכות חבל בממשלה
מה עיכב את היישום של ההחלטה? בעיקר עבודת הממשלה. לכל גוף ממשלתי או סטטוטורי היו אינטרסים שונים שהשפיעו על קידום המיזם. זה כמובן לגיטימי וראוי שכל פונקציונר יציף את הבעיות שהוא מוצא בתחומו - אבל במבחן התוצאה אי אפשר היה להתגבר על הקשיים האלה.
כך, משרד הכלכלה חשש מפגיעה בתעשיינים מקומיים עקב הגברת התחרות, אגף התקציבים במשרד האוצר הסתייג מהשקעה בפרויקט ללא תשואה כלכלית מיידית, רשות שדות התעופה ראתה בגשר איום פוטנציאלי על מעברים קיימים ודרשה תקציבים משמעותיים כתנאי להפעלתו - והגופים הביטחוניים (כמו השב"כ והמשטרה) גם הם הביעו בהתחלה חששות מהמודל הייחודי של שיתוף פעולה אזרחי־אזורי, אם כי הם לבסוף נתנו את הסכמתם לאחר שנקבעו הסדרים תפעוליים מתאימים.
בדרך כלל, כשכל צד מושך לכיוון שלו, אמור לבוא גורם "עליון" שיחתוך הכרעות. הפעם, התפקיד הזה הוטל על המשרד לשיתוף פעולה אזורי. הבעיה היא שכשמי שאמור להוביל את מיזם הענק הזה הוא משרד קטן שיש לו משאבים מצומצמים - קשה מאוד להניע פעולה ולהתגבר על התנגדויות.
למרות זאת, לאחר שקמה הממשלה הנוכחית ובראשות המשרד לשיתוף פעולה אזורי הועמד השר דוד אמסלם, המשרד החל להיכנס לתנופת עשייה - ודחף קדימה את הפיתוח המלא של הצד הישראלי של שער הירדן. ההנחיה הייתה להתחיל בעבודות פיזיות בשטח (לרבות גידור, מדידות ופריצת דרכי גישה), במטרה לשדר רצינות כלפי ירדן והקהילה הבינלאומית. לראשונה הוקצה תקציב ייעודי בסך 55 מיליון שקלים לשביל גישה, ונעשו הכנות לקראת ביצוע בשטח. אחת הסוגיות המרכזיות שעיכבו את המיזם הייתה תקצוב בניית ותפעול המעבר, סוגיה שעדיין לא הוסדרה במלואה.
שער אסטרטגי
למרות הקצאת התקציב והצעדים הראשוניים שבוצעו, לא ניתן היה להתקדם ללא יישוב המחלוקות בין הגורמים המעורבים. למרות ההתקדמות התכנונית, לאחר שפרצה המלחמה ב־7 באוקטובר, כל הפעולות נעצרו, התקציבים הוקפאו והעבודות בשטח נפסקו.
כיום, הפרויקט מצוי בשלב מתקדם מבחינה הנדסית ומוסדית, אך יישומו בפועל תלוי בפתרון סוגיית ההפעלה: כל עוד אין הסכמה בין רש"ת, משרד התחבורה, אגף התקציבים והגורמים הביטחוניים לגבי אופן ניהול ותפעול המעבר לא ניתן להפעיל את הגשר, גם אם התשתיות יושלמו במלואן. לי בת הבעיה, אם כן, נותרת זהה: אין מנגנון תפעולי מוסכם ומעוגן - ולכן החלטת הממשלה לא יושמה באופן אפקטיבי.
כיום, על רקע המצב האזורי והגלובלי המשתנה, חשיבותו של פרויקט "שער הירדן" הולכת ומתעצמת. בפרט, חיזוק יחסי החוץ ושיפור הקשרים עם מדינות השכנות - ובייחוד ירדן - הפכו לקריטיים מתמיד. במסגרת הסכמי אברהם והדינמיקה החדשה שנוצרה באזור, הפרויקט מהווה פלטפורמה מרכזית לקידום שיתופי פעולה כלכליים, מדיניים וביטחוניים בין ישראל לבין שכנותיה ושותפיה האסטרטגיים. לכן, יישומו המוצלח של "שער הירדן" הוא לא רק אינטרס כלכלי, אלא מהווה נדבך חשוב בשמירה על יציבות אזורית ובהעמקת יחסי החוץ, ומאפשר לישראל להוביל תהליכים אזוריים בעלי חשיבות מדינית אסטרטגית רבה בנקודת הזמן הנוכחית.