בנייה בחולון / צילום: Shutterstock
מערך התכנון בישראל בלתי יעיל, מפוצל בין אינטרסים שונים, מתמקד בתכנון מקומות שבהם קל לבנות, במקום מקומות שבהם צריך לבנות ותורם להגדלת הפערים הסוציו־אקונומיים במדינה, כך מעלה מחקר חדש שנערך מטעם הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי, ה־OECD.
● לשלם עוד 700 שקל בחודש כדי לגור במגדל, למי זה משתלם?
● פערים גדולים בין הערים: כמה עולה לגור על קו החוף בארץ?
הדוח, בן כ־120 עמודים, שהוצא לאור באחרונה, נועד לבחון את מסגרת התכנון והפיתוח המרחבי של ישראל באמצעות ניתוח המציאות הקיימת, לצד ניתוח המוסדות האחראים על תכנון ופיתוח. הוא נכתב בידי צוות של מספר חוקרים, רובם מחו"ל. לאחרונה הוצג בכנס איגוד המתכננים.
את הדוח הם מסכמים במספר המלצות, בהן קביעת יעדים ועקרונות לאומיים לפיתוח מרחבי מחייבים מבחינה משפטית, הענקת סמכויות תכנוניות משמעותיות יותר לרשויות המקומיות, פיתוח שיתוף פעולה בין עירוני ולשלב בתכנון עקרונות פיתוח בר קיימא.
אלה ארבע הנקודות העיקריות העולות ממנו.
1כל גוף מקדם מדיניות משלו
ראינו לאחרונה מחלוקות עזות בין רמ"י למשרד האוצר על הקצת קרקעות לאנשי מילואים, בין משרד השיכון לאוצר על עתיד התוכנית להגרלת דירות מסובסדות "דירה בהנחה" ובין אנשי מינהל התכנון לבין משרדי הממשלה באשר לנחיצות הקמת יישובים חדשים בנגב ובגליל.
כל אלה אינם אלא חלק ממה שהדוח של OECD מכנה "משילות מקוטעת", שכוללת קידום מדיניות עצמאית על ידי כל גורם ממשלתי, דבר שמביא לא פעם לסתירות ולחיכוכים בין המשרדים.
לדעתם, הדברים נובעים מריבוי הגורמים המעורבים בתכנון. לכאורה, מינהל התכנון הוא האחראי על התכנון, אך מולו מצוי משרד השיכון והבינוי, המתמקד בפיתוח דיור, ומשרד האוצר, הקובע מדיניות כלכלית ומימון; ורשות מקרקעי ישראל שהיא האחראית להקצאת הקרקעות ולתכנון ופיתוח שלהן.
על כך כותבים חוקרי ה־OECD כי "מבנה זה, בעודו מאפשר אישור מהיר של פרויקטים של פיתוח לנוכח צרכים דחופים כמו גידול אוכלוסין, חסר חזון מרחבי לאומי מגובש, מה שמביא למאמצי פיתוח מרחבי מקוטעים ולעתים קרובות סותרים בין גופים מרובים". וכך, גם כשמינהל התכנון ערך תוכנית אסטרטגית לפני כשנתיים, התברר כי אין לה שום תוקף חוקי, והתכנון ממשיך להתנהל כבעבר, כתכנון מגיב ולא יוזם ובעל חזון.
2חיזוק המרכז על חשבון הפריפריה
על פי הדוח, מאז תחילת המאה הנוכחית גדלה אוכלוסיית המדינה ב־52%, נתון העולה בהרבה על ממוצע ה־OECD. אולם הגידול לא נעשה באופן פרופורציונלי, ובעוד ערים באזור תל אביב צמחו במהירות, אזורים רחוקים יותר מהמרכז, כמו חיפה ונצרת, התפתחו בעצלתיים.
דפוס זה מצביע, לפי עורכי הדוח, על התרחבותה של "מדינת תל אביב", שמחזקת עוד יותר את הערים הגדולות והחזקות ממילא, על חשבון ערי הפריפריה, דבר שתורם להגדלת הפערים הסוציו־אקונומיים בין תושבי המרכז לתושבי הפריפריה.
וכך, לפי הדוח, רמות ההכנסה ברשויות המקומיות העשירות ביותר, שרובן ממוקמות במרכז, עולות על אלו של הרשויות העניות ביותר מפי שלושה, והן מתרחבות בקצב המהיר ביותר. הנגישות לבתי ספר ובתי חולים במקומות הללו גבוהה ביותר מפי שניים מאשר באזורים אחרים.
3הוותמ"ל עוקפת תהליכי תכנון אחרים
גורם נוסף שכותבי הדוח מצביעים עליו כמחליש את מערך התכנון בישראל הוא הוועדה לתכנון מתחמים מועדפים לדיור (הוותמ"ל), שיכולה לעקוף תהליכי תכנון אחרים. ועדה זו מאשרת תוכניות סטטוטוריות בלי שהיא חייבת להסתמך על אישורים מגופי תכנון בדרגה נמוכה יותר, וכתוצאה מכך היא גורמת לפיתוח קרקעות בצורה גרועה שאינה תואמת את הצרכים בקרקע המקומית.
"בעוד שמנגנונים כאלה מאפשרים אישור מהיר של פרויקטים של פיתוח מרחבי כגון תשתיות ודיור, הם עושים זאת על חשבון תכנון ואחריות משולבים, ולעתים קרובות דוחקים הצידה שיקולים סביבתיים וחברתיים. התוצאה היא פיתוח לא מתואם, המעלה את עלויות התשתית והסביבה לטווח ארוך, תוך אי־התאמה ליעדים חברתיים רחבים יותר", נכתב בדוח.
4מתכננים איפה שקל ולא איפה שצריך
ככלל, מערכת התכנון בישראל מעדיפה לתכנן מקומות שקלים לתכנון ולפיתוח, אך לא כאלה שצריך לתכנן אותם.
כך למשל, עיקר התכנון והפיתוח בישראל מבוצע במרחקים של 10־30 ק"מ ממרכזים עירוניים, מה שגורם להקמת שכונות מנותקות, ולבנייה בצפיפות דלילה בהשוואה לאזורים דומים ב־OECD, במיוחד באירופה.
בהמשך לזה, נמצא בדוח, כי היתרי בנייה חדשים למגורים מונפקים באופן לא פרופורציונלי באזורים מרוחקים ממרכזים עירוניים, שבהם הביקוש לדיור נמוך יותר, בעוד שבאזורי ביקוש גבוה שסמוכים יותר למרכזי הערים, באמצעות התחדשות עירונית למשל, מונפקים מעט יחסית היתרים, עקב הבנייה הישנה והשימושים הקיימים בקרקע.
מחברי הדוח קובעים כי מדובר בהקצאה שגויה, שמחריפה את התפשטות השטחים הבנויים, תוך שהיא מעכבת את הצפיפות העירונית ואינה מצליחה לטפל בצורכי הדיור היכן שהם החריפים ביותר. מדובר בדפוסי פיתוח שגורמים לשימוש לא יעיל בקרקע תוך חיזוק אי־השוויון החברתי־כלכלי במרחב.
"מערכת התכנון הוקמה לפני עשרות שנים, כשהאתגרים שעמדו בפני מערכת התכנון היו יישוב השממה, הקמת ישובים ובנייה מהירה לעולים חדשים. אבל מה שהיה טוב אז - כבר לא טוב היום. היום לפני שבונים ישובים ושכונות חדשים - צריך לטפל בישובים ובשכונות הישנים", אומרת פרופ' נורית אלפסי, העומדת בראש המגמה לתכנון ערים במחלקה לגאוגרפיה ופיתוח סביבתי באוניברסיטת בן־גוריון, שאף כתבה פרק אחד מתוך הדוח.
"אולי משתמשים במונחים העכשוויים של 'קיימות' ו'עדיפות לתחבורה ציבורית', אבל בפועל לא מקיימים דבר. אנחנו רואים פערים חברתיים שעולים גם בגלל התכנון הזה, והכל ללא משילות אמיתית".
תגובה: "התוכנית האסטרטגית המרחבית משנה את פרדיגמת התכנון"
ממינהל התכנון נמסר בתגובה: "בשנים האחרונות עובר מערך התכנון בישראל שינוי עמוק ומשמעותי, שמוביל מינהל התכנון באמצעות מהלכים רחבי היקף לשיפור איכות התכנון והצבת האדם במרכז.
"בין המהלכים הבולטים ניתן למנות את תוכנית המתאר הארצית למרחב תחנות המטרו והתוכנית לפיתוח מפרץ חיפה, המדגימות תכנון אינטגרטיבי המשלב בין תשתיות, מגורים, תעסוקה ומרחבים ציבוריים איכותיים - תוך יצירת איזון בין אינטרסים שונים.
"שיאו של השינוי הוא בקידום התוכנית האסטרטגית המרחבית, המשנה מן היסוד את פרדיגמת התכנון שהייתה נהוגה עד היום ומבוססת על תכנון אזורי־תפקודי. גישה זו מעודדת שיתופי פעולה בין רשויות שכנות, ממנפת את היתרונות היחסיים של כל אזור ומאפשרת קידום יוזמות משותפות. התוצאה היא שיפור ממשי באיכות חיי התושבים - מתשתיות ונגישות לשירותים ועד חיזוק הכלכלה המקומית - לצד צמצום פערים, חיזוק הצפון והדרום והפיכתם לאזורים אטרקטיביים למגורים, תעסוקה והשקעות".