כאשר פרצה מלחמת "חרבות ברזל" ב-7 באוקטובר 2023, התברר כי למשרד האוצר אין מנגנון תקציבי מוכן להעברת כספים מיידית לצורכי חירום, וכי למרות שעל הנייר היו לכאורה 30 מיליארד שקל בתקנות רזרבה - "הרזרבה האפקטיבית בתקציב המדינה הייתה אפס". התמונה המורכבת של ההיערכות הכלכלית למלחמה ושל ניהול תקציבי המלחמה מתגלה בדוח חריף של מבקר המדינה מתניהו אנגלמן שהתפרסם היום (ג').
● מבקר המדינה בביקורת על הקבינט הכלכלי של סמוטריץ' במלחמה: "הפגין אוזלת-יד"
הדוח מצביע על פערים בהיערכות, על קשיים בתהליך גיבוש התקציב ועל המחיר הכבד של המלחמה - אומדן של כ-250 מיליארד שקל לשנים 2023-2025 לפי בנק ישראל. אף שהדוח אינו מייחס את העלות הכלכלית לחוסר ההיערכות, הוא מתמקד בבעיות תהליכיות שהקשו על מתן מענה בזמן אמת.
אשליית ה-30 מיליארד
אחד הממצאים המרכזיים בדוח נוגע למה שמתגלה כפער בין תקציב המדינה על הנייר לבין המציאות. בנובמבר 2023, כחודש לאחר פרוץ המלחמה, ביקש שר האוצר בצלאל סמוטריץ' מאגף החשב הכללי למפות את כלל תקנות הרזרבה בתקציב 2023. הממצא הראשוני היה מעודד: יתרת תקציבי הרזרבה עמדה על כ-30 מיליארד שקל.
אבל המציאות התגלתה כמורכבת יותר. "אגף התקציבים מסר לצוות הביקורת כי אף שהיו קיימות יתרות כספיות בתקנות הרזרבה ערב המלחמה, יתרות אלה היו מיועדות למטרות שונות שהיקפן הסופי היה אמור להתברר רק בשלהי שנת הכספים", נכתב בדוח. "לעמדת אגף התקציבים, יתרות אלה לא היו פנויות, ולפיכך הרזרבה האפקטיבית הייתה אפס".
המשמעות המעשית של הפער הזה הייתה שמשרד האוצר נאלץ לנהל משא-ומתן מורכב עם משרדי ממשלה על כל שקל, ומשרדים רבים פעלו שבועות וחודשים ללא תקציב מאושר המותאם למציאות החדשה. משרד התיירות, למשל, נאלץ לשלם למלונות כ-מיליארד שקל בגין אירוח מפונים "ללא מקור תקציבי, תוך חריגה מרמת תוכנית התקציב", לפי הדוח. רק ב-14 בדצמבר 2023, 68 ימים לאחר פרוץ המלחמה, אושר התקציב הנוסף.
המבקר מעיר ביקורת שמופנית כלפי אגף התקציבים באוצר עוד שנים רבות לפני המלחמה: "חוסר השקיפות בדרך הניצול והייעוד של תקנות הרזרבה בתקציב המדינה מקשים על המעקב אחר ניצולן ועל בחינת אפשרות השימוש ברזרבות הפנויות לצרכים בלתי צפויים. קושי זה עלה ביתר שאת במהלך איתור המקורות הפנויים לצורכי המלחמה".
תוכנית לחודש, מלחמה של שנתיים
חודשים אחדים לפני פרוץ המלחמה דווקא עסק האוצר בתרחישי לחימה. אולם המבקר מצביע על פער משמעותי בין תרחיש הייחוס שעליו התבססה תוכנית המענה לבין המציאות. "תוכנית המענה המשרדית למלחמה שעודכנה ביולי 2023 מבוססת על תרחיש ייחוס מתרחיש הייחוס המצרפי של רח"ל ממרץ 2022, אשר כולל מתאר יחיד בלבד של אפשרות למלחמה רב-זירתית שתימשך כחודש ימים בלבד", נכתב בדוח.
אומדן המשמעות הכלכלית מתרחיש זה עמד על אובדן תוצר של כ-23.5 מיליארד שקל. אבל בפועל, "אובדן התוצר ברבעון האחרון של שנת 2023 בלבד עמד על כ-25 מיליארד שקל", והמלחמה נמשכה שנתיים. על כך מוסיף המבקר: "הדבר משקף את חוסר הרלוונטיות של תוכנית המענה של משרד האוצר למלחמת 'חרבות ברזל'".
בנוסף, הדוח מעלה כי התרגיל הפנימי האחרון במשרד האוצר למלחמה כוללת נערך בשנת 2011, ומשנת 2019 לא התקיימו כלל תרגילי חירום במשרד. המבקר מעיר על כך ש"היעדר התרגול פגע במוכנות וביכולת מתן מענה מבעוד מועד".
מחלוקות פנימיות עיכבו החלטות
סיבה מרכזית לאיחורים באישור התקציבים הנוספים למלחמה, לפי הדוח, הייתה חילוקי דעות בתוך משרד האוצר. הדוח מגלה כי בניגוד לנוהל, במקביל להצעה המקצועית של אגף התקציבים, המשנה למנכ"ל משרד האוצר, ישראל מלאכי, גיבש תוכנית אחרת שאומצה בסופו של דבר על-ידי סמוטריץ'.
"מצב זה של הכנת שתי תוכניות תקציביות מקבילות נוצר בשל יחסי עבודה לא מיטביים בין אגפי משרד האוצר, ובפרט בין אגף התקציבים ללשכות השר והמנכ"ל", נכתב בדוח. היועץ המשפטי דאז של משרד האוצר, עו"ד אסי מסינג, אף העלה בזמן אמת כי "לעמדתו, המשנה למנכ"ל לא רשאי להנחות את אגף התקציבים בתחומי אחריותם".
הדוח גם מציין כי ההחלטה על הדרך שבה יוגדל התקציב - באמצעות חוק תקציב חדש ולא "קופסה" תקציבית - התבססה בעיקר על חוות-דעת משפטית, "מבלי ששותפו בתהליך קבלת ההחלטה הגורמים הכלכליים הבכירים: הקבינט החברתי-כלכלי, נגיד בנק ישראל וראש המועצה הלאומית לכלכלה".
חלק מהבעיות כבר זוהו בעבר
ממצא מתסכל בדוח הוא שחלק מהבעיות כבר זוהו בעבר. בדוח מבקר המדינה משנת 2021 על ההתנהלות במשבר הקורונה הומלץ למשרד האוצר לגבש "תוכנית מגירה" כלכלית לחירום. אבל בדוח הנוכחי נקבע: "הנהלת משרד האוצר החלה בתהליך של הפקת לקחים מאירוע הקורונה, אך לא השלימה בנייה של תוכניות מגירה כמענה להשפעות כלכליות של אירועי חירום".
המבקר גם מצביע על כך שמשרד האוצר מדווח על תיקון ליקויים מדוחות קודמים "בשיעורים נמוכים מאוד (בין 4% ל-18%)", וכי בנוגע להמלצה על תוכנית המגירה "לא התקבל במשרד מבקר המדינה דיווח של משרד האוצר".
בשנתיים האחרונות נאלצו באוצר לחזור שוב ושוב לכנסת על-מנת לפרוץ את מסגרות התקציב ולהגדילו עקב עלויות המלחמה, שהתמשכה והתייקרה מעבר לתחזיות. רק במסגרת אישור תקציב 2025, "הוסדר לראשונה מנגנון חוקי המסדיר מתן מענה לחירום", עם הקצאה של כ-4 מיליארד שקל ל"רזרבה כללית" ייעודית למלחמה.
בדיונים שהתקיימו במהלך הביקורת, שר האוצר סמוטריץ' ציין כי בשלב הראשון הוא התייעץ עם מספר שרי אוצר קודמים, ורובם המליצו לו על שימוש במנגנון של "קופסה" תקציבית. עם זאת, בהתבסס על חוות-הדעת המשפטית שקיבל, הוחלט על הגשת חוק תקציב חדש.
המבקר מסיים בקריאה לפעולה: "נוכח הגידול הניכר בהוצאות הביטחוניות והאזרחיות בגין המלחמה, השפעת הירידה בדירוג האשראי על תשלומי הריבית והעלייה ביחס החוב לתוצר - על שר האוצר לקיים בחינה בהשתתפות כלל הגורמים המקצועיים לגבי הצעדים הנדרשים לצורך חיזוק חוסנה הכלכלי של המדינה".
השאלה המרכזית שעולה מהדוח היא האם הלקחים מהמלחמה ומדוח הביקורת יתורגמו למנגנונים מוסדיים שיאפשרו מענה טוב יותר במשברים עתידיים - או שגם הם יצטרפו לרשימת ההמלצות שלא יושמו.