רכבת ישראל / צילום: Shutterstock, Markus Mainka
במשרד האוצר שואפים לצופף את הבינוי סביב תחנות רכבת ורכבות קלות. הרעיון הוא להחיל את עקרונות תמ"א 70 - תוכנית המתאר הארצי שגובשה לצורך העצמת הבנייה סביבת תחנות המטרו - גם ליתר פרויקטי התחבורה.
● ראיון | מכרזי המטרו מתחילים, ומנכ"ל נת"ע מבטיח: "עבודות בהיקף שעוד לא ראינו"
● עוד 2% למס היסף: האיום על משקיעי הנדל"ן חוזר. האם הוא יעבור?
בהצעה שמופיעה בטיוטת חוק ההסדרים מציעים באוצר להתנות את הקמת הפרויקטים בבינוי צפוף, ולמדוד את חברות התחבורה הממשלתיות על פי הצלחתן בבינוי בסביבת התחנות.
1המטרה: מימוש הפוטנציאל של מרחב התחנות
לפי האוצר, השקעות המדינה בתשתיות שכוללות מטרו, רכבות קלות ומערכות מטרוניות הן "מהגבוהות בתולדותיה", ואולם מזהירים שם ש"ללא תכנון מושכל סביב התחנות ונתיבי המערכות, נמנע מימוש הפוטנציאל הכלכלי והתחבורתי הגלום בהן. בפועל, בעוד שהמדינה משקיעה משאבים ניכרים בהקמת מערכות הסעת המונים, התכנון במרחבים הסובבים אותן נותר לעתים דל, לא מסונכרן, או בעל ניצול נמוך של הקרקע".
לפי האוצר, "מצב זה מביא לכך שההשקעה הציבורית בתחבורה אינה מניבה את התועלות המלאות האפשריות - הן מבחינת צפיפות, הן מבחינת כדאיות כלכלית, הן מבחינת שימוש יעיל בתשתית התחבורתית, והן מבחינת איכות חיים עירונית". לכן מציעים באוצר לקבוע מדיניות ממשלתית שתייצר תיאום בהשקעות בתחבורה הציבורית לבין התכנון והפיתוח הכלכלי במרחב התחנות לפי קביעת מדיניות תכנונית ותקצוב ממוקד.
2איך זה יעבוד: מינהל התכנון יגדיר סף ציפוף מינימלי
על פי ההצעה, יוטל על מינהל התכנון, בתיאום עם אגף תקציבים, להכין תוכנית מדיניות המעצימה זכויות בנייה בהתאם לעקרונות תכנון מוטה תחבורה ציבורית, תוך ניצול יעיל של הקרקע במרחב מערכות תחבורה עתירות נוסעים. לאחר אישור תוכנית המדיניות יקדם מינהל תכנון תוכנית מתאר ארצית במרחב בהתאם להמלצות תוכנית המדיניות.
לאחר שמינהל התכנון יגדיר את סף הציפוף המינימלי, לא יקודמו פרויקטים תחבורתיים אם סביבת התחנות לא תעמוד בסף הזה. גם התקצוב של מערכות הסעת המונים יותנה בעמידה בתוכנית ופרויקטים יתועדפו בהתאם.
נוסף לכך, חברות התשתית הממשלתיות כמו רכבת ישראל, נת"ע ונתיבי איילון יצטרכו לעמוד ביעדים שנתיים ויתומרצו על קידום, פיתוח ושיווק נדל"ן במרחב אמצעי התחבורה שבאחריותן.
חלק מהמוטיבציה להצעה נובע מתוך העובדה שתחנות רבות של רכבת ישראל ממוקמות מחוץ לערים משום ששם קל יותר לקדם בנייה עם מיעוט התנגדויות וקונפליקטים. ההצעה נועדה לתמרץ את הרכבת לבנות את התחנות במרכזי הערים ולכל הפחות לגרום לגופי התכנון והביצוע לצופף את הבנייה סביב התחנות הקיימות.
נוסף לכך, ההצעה אם תעבור, תאפשר לאוצר להתמודד עם דרישות פוליטיות לתקצב מערכות הסעת המונים בקווים לא כדאיים מבחינה כלכלית משום שהכדאיות נבחנת בין היתר על ידי תחזית השימוש בקו לפי מספר הנוסעים - כשהצפיפות נמוכה, הכדאיות יורדת ולהיפך. כך למשל, עמדת האוצר הייתה שקו הרכבת הקלה בין חיפה לנצרת אינו כדאי ובתחילה הציעו לבטל את הפרויקט ולאחר מכן לשנמך אותו מרכבת קלה למטרונית - כל ההצעות הללו נדחו בין היתר בעקבות התערבות פוליטית.
3הביקורת: "דריסה נוספת של הרשויות המקומיות"
ד"ר יואב לרמן, מומחה לתכנון עירוני מחברת פלאנט, מברך על היוזמה. לדבריו, התוכנית היא צעד בכיוון הנכון: "אני חושב שזה יכול לעשות הרבה טוב אף שיש הרבה אתגרים בדרך. למשל, את רוב תוכניות התחבורה מקדמים בוות"ל, שם ניתן לתכנן רק את זכות הקרקע. זאת ועוד, לפי החוק והתקנות היום אסור לבנות מעל מסילות רכבת בעוד שבעולם זה מאוד מקובל, בלונדון ניתן לראות בניינים שלמים מעל התחנות והמסילות.
"אתגר נוסף ומשמעותי הוא שקשה יותר לצופף מרחב קיים מאשר לבנות אזור חדש, וצריך לייצר כדאיות ליזמים, בשונה ממסי המטרו שהם לא הגיוניים לדעתי".
לעומתו, יעל דורי ראש תחום התכנון ב"אדם טבע ודין", מסבירה שתכנון משולב תחבורה ציבורית הוא דבר נכון אבל המימוש של העיקרון לוקה בחסר בהצעה. "יש תוכניות טובות בגוש דן ובירושלים אבל הסעיף שקובע שאין אפשרות להוריד כלפי מטה את סף הצפיפות הוא מאוד בעייתי כי בתכנון תמיד צריך שיהיה יוצא דופן. לא בכל מקום זה מתאים, למשל במרחב הררי", אומרת דורי.
לדבריה, "הארץ נהפכת ליער של מגדלים חסרי זהות שמשנים את המרקמים העירוניים למקומות סתמיים, מאיימים וחסרי זהות. תכנון צריך להיות כולל, לא רק לפי עקרון של ציפוף ליד מתע"ן (מערכת תחבורה עתירת נוסעים) אלא להתחשב במערך התנועה הרגלית לדוגמה, בשימושים, באופי ונתוני המקום.
"כשייסדו את הוותמ"ל, לקח להם 10 שנים להבין שאי־אפשר לתכנן רק מגורים. כך זה עלול להיות עם הציפוף המוצע סביב קווי התחבורה באופן קשיח. זה לא תכנון ראוי ולא ישמור על איכות החיים ביישובים העירונים בעתיד".
גם יוגב שרביט, מומחה לכלכלה אורבנית מחברת בילד אסטרטגיה אורבנית, מעלה קשיים בתוכנית: "מדובר על דריסה נוספת של הרשויות המקומיות לקבוע את התכנון בתחומן. וכמו שתמ"א 38 יצרה מערכת תמריצים שבסופו של דבר הרשויות היו צריכות להתמודד עם המשמעויות שלהן, גם תוכנית כזאת תייצר את אותן בעיות. היה עדיף אם המדינה לא הייתה משקיעה בתוכנית כלל ארצית והייתה מעבירה לרשויות הרלוונטיות תקציבים לקידום תוכניות מקומיות שתפורות למידותיהן ולצרכיהן.
"מצד שני, המדינה מכתיבה כללים שבפועל לא יאפשרו הקמה של מתע"ן ברבות מהרשויות בישראל, כי רף הכניסה הכלכלי של מתע"ן לא נמוך בכלל. זו כמובן גישה שגויה ביסודה משום שעקרון הביקוש המושרה מדבר על כך שאם מייצרים תשתיות תחבורה עם תועלת גבוהה למשתמשים על פני האלטרנטיבות - הם ישתמשו בה. זה מתחיל משבילי אופניים מופרדים בתוך ערים, נתיבי תחבורה ציבורית ייעודיים שמקצרים זמני נסיעה בתח"צ ונגמר באמצעי תחבורה רבי קיבולת שמאפשרים תנועה מהירה בין מוקדים.
"תחבורה היא קטליזטור משמעותי ואם רוצים לייצר שינויים במרחב, כמו למשל לעודד התחדשות עירונית, לעודד ציפוף, הקמה של אמצעי תחבורה רבי קיבולת היא כלי לעשות זאת. המדינה יצרה פה משחק של ביצה ותרנגולת - לא יאפשרו מתע"ן עד שיגיעו לרף, אבל ייתכן שבלי המתע"ן לא יגיעו אליו".
עוד ביקורת מפנה שרביט למדינה שמייצרת מערך של כללים שהיא לא מחילה על עצמה. לדבריו, "יש לא מעט מוקדים לאורך התוואי של תמ"א 70 שאין בהם כלום - והמדינה הציבה בהם תחנות בשביל שהן יהיו מחוללות הביקושים באותם מקומות. איפה המקומות האלה? במקומות שבהם יש קרקע של המדינה והיא צפויה להרוויח מזה. איפה אין קרקע של מדינה? באזורי התחדשות עירונית שם רוב הקרקע פרטית.
"ולבסוף, הרצון שחברות תחבורה יהיו יזמיות נדל"ן לא מוצלח. חברות תחבורה צריכות להתמקד במה שהן טובות בו - תחבורה. זה נכון למקרה של אגד ונצבא ונכון לרכבת ישראל שהיא היחידה שעוסקת גם בנדל"ן".